II SAB/Łd 69/12

Dnia 12 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 roku sprawy ze skargi S. K. i K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zobowiązuje Wojewodę [...] do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w terminie 30 dni, od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. S. K. i K. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zlokalizowanej w obrębie [...], w gminie [...], powiecie [...], województwie [...] oznaczonych jako działka nr 758/3 o pow. 0,0879 ha i działka 578/ 3 o pow. 0,0777 ha. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Publicznych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł W. - węzeł W. Na skutek wniesionych odwołań Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...], znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. Niniejsza decyzja jest ostateczna w toku instancji. Dalej wskazano, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 a) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz art. ust. 4 b) tejże ustawy, który stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zdaniem skarżących Wojewoda [...] miał 30 dni na wydanie decyzji odszkodowawczych w kwestii nieruchomości wywłaszczonych decyzją nr [...], jednakże w ustawowym terminie nie zostały wydane decyzje odszkodowawcze, a nawet nie zawiadomiono skarżących o wszczęciu postępowania odszkodowawczego. Dopiero po upływie terminu do wydania ostatecznych decyzji odszkodowawczych skierowano do skarżących zawiadomienie o wszczęciu postępowania z jednoczesną informacją o wydłużeniu terminu na wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] wydana została decyzja nr [...], zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł W. — węzeł W. (A 1) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka 5 (węzeł S. - Południe - węzeł Ł.) - od km 140+552,05 do km 174+200 wraz z infrastrukturą. Owa decyzja stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 2011., tj. w dniu wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji utrzymującej w mocy decyzję wskazaną Wojewody [...]. Nieruchomości objęte tą decyzją, stały się z dniem 20 grudnia 2011r., z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności spornej nieruchomości o czym poinformował jako strony postępowania S. K. i K. K. oraz Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł., działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z powyższym w dniu 20 kwietnia 2012r., zostało zlecone biegłemu - rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowych działek wg ich stanu faktycznego z dnia [...] tj. dnia wydania decyzji nr [...] oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Niezwłocznie po przyjęciu operatu strony zostaną poinformowane o określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości. Następnie zostanie wydana decyzja o ustaleniu wysokości odszkodowania, w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, która stanie się ostateczna w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Jednocześnie organ poinformował, iż obecnie prowadzonych jest ponad 4880 postępowań administracyjnych w zakresie odszkodowań, bowiem tylko inwestycja drogowa polegająca na rozbudowie drogi krajowej S-8, na odcinku Węzeł W. – Węzeł W. obejmuje ok. 5300 działek. Jednocześnie na bieżąco realizowane są inwestycje drogowe w zakresie dróg wojewódzkich a niebawem inwestycja polegająca na budowie trasy [...] w Ł., mająca strategiczne znaczenie dla Ł.. Z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Podkreślono, że duża liczba prowadzonych postępowań, skomplikowane stany prawne, konieczność weryfikacji dokumentów oraz sporządzanych operatów szacunkowych w znacznym stopniu wpływa na szybkość prowadzonych postępowań. Kończąc organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie jednocześnie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strony wniosły zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i l Gospodarki Morskiej za pośrednictwem Wojewody [...] na bezczynność organu. Powyższe zażalenie zostało przesłane do Ministra transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2012r. i do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia, co w ocenie organu winno skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 dalej), p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a) p.p.s.a., a zatem m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18) uzupełniła treść art. 37 § 1 K.p.a. przez przyznanie stronie uprawnienia do złożenia zażalenie na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a w wypadku braku takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ujęciu znowelizowanego art. 37 § 1 K.p.a. wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalne jest po złożeniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia - po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zaś zażalenia w tym trybie stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, niezależnie od prawnego charakteru zażalenia i podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, jest to bowiem środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., gdyż po wniesieniu zażalenia strona wyczerpuje przewidziany w tym przepisie środek zaskarżenia. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, zaś nie ma przeszkód prawnych by uznać, iż złożenie zażalenia przewidzianego art. 37 § K.p.a., tego samego dnia co wniesienie skargi do sądu administracyjnego, spełnia wymóg formalny przewidziany art. 52 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, iż niniejszej sprawie skarżący wyczerpali skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., bowiem pismem z dnia 20 marca 2012 roku wystąpili do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z zażaleniem na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Wojewodę [...] w przedmiotowej sprawie. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż owo zażalenie zastało złożone w tym samym dniu, co skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminów wnoszenia skarg na przewlekłość postępowania, wprowadzając jedynie wymóg wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż bezczynność organu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie realizują zasady szybkości i prostoty postępowania, wynikającej z treści art. 12 K.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, a contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Konkludując przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucili Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, której zakończenie następuje w drodze decyzji ustalającej odszkodowanie za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się zatem do tego, czy organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa, na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, można przypisać przewlekłe prowadzenie sprawy. Kluczowa jest zatem odpowiedź na pytanie, czy niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, w postępowaniu, w którym organ podejmował czynności, w tym wymagane przepisami szczególnymi, może zostać poczytane jako przewlekłe prowadzenie sprawy. Zgodnie z art. 35 § 4 K.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw aniżeli określone w art. 35 k.p.a. Takim przepisem jest art. 12 ust. 4 b) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), wyznaczający 30-sto dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia 1 września 2011r., nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł W. – węzeł W. (A1) od km 99+937 do km 204+000 w zakresie odcinka 5 (węzeł S. Południe – węzeł Ł.) – od km 140 + 552,05 do km 174 + 200 wraz z infrastrukturą stała się ostateczna z dniem [...] W konsekwencji Generalna Dyrekcja Dróg krajowych i Autostrad, pismem z dnia [...], znak [...], wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wpłatę odszkodowania dla nieruchomości skarżących. Następnie Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformował skarżących pismem z dnia 18 stycznia 2012r., doręczonym w dniu 27 stycznia 2012r., jednocześnie zaznaczając, iż nie jest możliwe dotrzymanie terminu określonego art. 35 K.p.a., m.in. ze względu na konieczność sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości. Tym samym Wojewoda, uwzględniając treść art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2012r. Treść art. 12 ust. 4 b) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, jak zasadnie zauważają skarżący, nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Wprawdzie wskazana ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości to jednak w ocenie Sądu sama konieczność zastosowania przez organ przepisów z różnych ustaw, nawet niespójnych i niezsynchronizowanych w zakresie terminów w nich określonych, nie może sama w sobie skutkować stwierdzeniem, że organ nie jest w stanie dotrzymać terminu określonego w art. 12 ust. 4 b) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, bądź podejmować takie działania w sprawie, aby nie narazić się na przewlekłość postępowania. Zatem w pierwszej kolejności zaistniała konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, a następnie konieczność zlecenia biegłemu wykonania operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowych działek. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania wszczęto w dniu 18 stycznia 2012 roku, a zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu oszacowanie działek nastąpiło 20 kwietnia 2012 r. a więc po trzech miesiącach od jego wszczęcia. Mnogość spraw, w których rzeczoznawcy zobowiązani są do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, nie mogą same przez się usprawiedliwiać przewlekłego działania organu administracji. Szczególnie w przypadku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy nie została ona załatwiona w terminie ustawowym, zaś z akt nie wynika, by od momentu zlecenia biegłemu wykonani operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych działek były podejmowane przez Wojewodę [...] jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie wyznaczonym przez ten organ, tj. do dnia 31 maja 2012 roku. Tym bardziej, że obecnie minął już rok od wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł W. – węzeł W., zaś jak wynika z akt postępowania do tej pory nie została wydana decyzja w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skarżących, podobnie jak nie wiadomo czy został sporządzony operat szacunkowy dotyczący działkę skarżących. W konsekwencji należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie, wobec braku wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zlokalizowanej w obrębie [...], w gminie [...], powiecie [...], województwie [...] oznaczonych jako działka nr 758/3 o pow. 0,0879 ha i działka 578/ 3 o pow. 0,0777 ha., Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie, z zatem skarga S. K. i K. K. jest zasadna. Stosownie do treści art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ms