II SAB/Łd 72/13

Dnia 13 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 roku sprawy ze skargi U. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w sprawie legalności budowy stawu 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. na rzecz skarżącej U. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS U. D. w dniu 16 lipca 2012r zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki stawu, znajdującego się na działce położonej w B. przy ul. A 14. W dniu 25 lipca 2012r. organ stopnia podstawowego zawiadomił U. D., że organem właściwym w sprawach z zakresu gospodarki wodnej jest Urząd Gminy A. U. D. pismem z dnia 21 grudnia 2012r. wniosła zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku U. D. do dnia 8 marca 2013r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] nie rozpatrzył wniosku skarżącej z dnia 16 lipca 2012r. w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o podjęcie określonych w nim czynności obliguje organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego, które w zależności od wyników poczynionych ustaleń wyjaśniających da podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji lub postanowienia. Organ nie może załatwić wniosku strony wyłącznie poprzez poinformowanie jej o stanie sprawy lub pozostawić go bez odpowiedzi. W dniu 8 kwietnia 2013 roku skarżąca ponownie złożyła skargę do [...]WINB na działalność PINB dla Powiatu [...] [...], w której m.in. zawarte jest zażalenie na niezałatwienie wniosku o nakazanie rozbiórki spornego stawu, stanowiącego samowolę budowlaną. W dniu 24 kwietnia 2013r. U. D. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w zakresie niezałatwienia jej wniosku z dnia 16 lipca 2012r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] wniósł o jej oddalenie. PINB wyjaśnił, że na podstawie oględzin spornego stawu w dniu 1 marca 2013r ustalono zakres prac prowadzonych latem 2012 roku związanych z czyszczeniem zbiornika oraz że prace te nie zostały zgłoszone do Starostwa Powiatowego. Zatem zaszła konieczność ustalenia, czy roboty polegające na czyszczeniu przedmiotowego stawu doprowadziły do zmiany parametrów zbiornika. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa robót polegających na czyszczeniu zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 328/4 w B. przy ul. A 14 gm. A., a następnie postanowieniem wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawo budowlane nałożył na M. P. obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego wykonanej w oparciu o inwentaryzację geodezyjną stawu celem wskazania, czy prowadzone przez niego roboty polegające na czyszczeniu przedmiotowego stawu doprowadziły do zmiany parametrów zbiornika w stosunku tych, jakie posiadał (długości, szerokości, głębokości zbiornika oraz wysokości okalających go obwałowań). Ponadto autor opracowania zobowiązany jest przedstawić, czy roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy odpowiadają one wymogom technicznym. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż poinformował skarżącą, że nie została ona uznana za stronę postępowania prowadzonego w sprawie zgodności z prawem robót prowadzonych w zbiorniku wodnym zlokalizowanym na działce nr ewid. 328/4 w B., i dlatego nie będzie informowana o jego toku. W uzupełnieniu skargi z dnia 4 września 2013r. skarżąca wniosła o uznanie za niezgodne z prawem postępowania PINB w sprawie jej wniosku z 16 lipca 2012r. o rozbiórkę stawu na działce sąsiedniej oraz o uznanie za niezgodne z prawem pozbawienie jej prawa strony w tym postępowaniu, a także o zasądzenie zwrotu wpisu od skargi. W uzasadnieniu ww. pisma skarżąca podniosła, iż organ wbrew art. 104 i art. 35 § 3 K.p.a. przez ponad rok nie wydał w sprawie żadnej decyzji. Ponadto w jej ocenie pismo informujące o nie uznaniu jej za stronę postępowania jest również działaniem bezprawnym, ponieważ w tej sprawie powinno być wydane postanowienie z uzasadnieniem faktycznym i prawnym, stosownie do art. 123 i 124 k.p.a. Powołanie się przez organ na brak interesu prawnego pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które ustala m. in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę oraz odległości obiektów budowlanych zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem przedmiotowy staw znajduje się w granicy jej działki (a więc nie spełnia wymogu zachowania przepisanej odległości) i w myśl powołanych wyżej przepisów znajduje się w tzw. strefie oddziaływania na jej nieruchomość, co w rozumieniu art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane daje jej prawa strony. Skarżąca dodała również, iż woda ze stawu zalewa jej działkę, a organ nadzoru budowlanego w dniu 5 listopada 2010r. potwierdził wyprowadzenie rur do tego stawu z przydomowej oczyszczalni ścieków i stan ten trwa nadal. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Dla stwierdzenia, czy zachodzi zarzucana bezczynność konieczne jest zatem ustalenie czy Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] zobowiązany był do wydania aktu w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 16 lipca 2012 roku. Zasadność zarzutu skarżącej o bezczynności pośrednio potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wyznaczając PINB dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Wprawdzie w przedostatnim akapicie uzasadnienia postanowienia z dnia [...] organ odwoławczy stwierdził, że formalnie organ stopnia podstawowego nie pozostawał w bezczynności, ta ocena jednak nie koreluje z wcześniejszymi wywodami organu. Ponadto lektura akt administracyjnych, zwłaszcza dokumentacja działań PINB do czasu wydania przez [...]WINB tegoż postanowienia wyraźnie wskazuje na brak jakichkolwiek działań. W ocenie sądu nie stanowiło załatwienia sprawy przekazanie pisma skarżącej Urzędowi Gminy A. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Organ uczynił to bez wstępnego chociażby badania rzeczywistego żądania skarżącej, ale i charakteru prawnego spornego naniesienia. Przy tak kategorycznym sformułowaniu żądania - rozbiórki stawu (czyli jego likwidacji) wyjaśnienia wymagało przede wszystkim, czy staw ów podlega reżimowi prawa budowlanego czy prawa wodnego, czy zbudowany został legalnie, czy też stanowi samowolę budowlaną. Wyjaśnienia te były tym bardziej konieczne na wstępnym etapie postępowania, że przekazanie podania organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Następuje ono jedynie w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie i która nie podlega zaskarżeniu. Czynność ta nie powinna dawać podstaw do wniosku, że organ "pozbywa się" sprawy. Obywatel, który zostaje powiadomiony o przekazaniu jego podania (żądania, wniosku) powinien zostać przekonany o słuszności takiego działania organu. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z powyższych względów sąd doszedł do przekonania, że organ nadzoru budowlanego już na początku postępowania dopuścił się bezczynności, nie podejmując działań, które pozwoliłyby na wyjaśnienie zasadności prowadzenia postępowania czy to przez organ nadzoru budowlanego czy też organ samorządu terytorialnego. PINB co najwyżej mógł rozważyć działanie a trybie art. 66 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Niezależnie od powyższych uwag to przede wszystkim dalsze postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w tej sprawie potwierdza zasadność zarzutu bezczynności. Poza sporem pozostaje bowiem, że do dnia wyrokowania organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Wydane w dniu [...] postanowienie nr [...] nie jest orzeczeniem kończącym, a jedynie postanowieniem dowodowym. Wydanie postanowienia dowodowego po upływie ponad roku od zgłoszenia żądania przez skarżącą. Ponadto podjęcie czynności dowodowych po upływie ponad dwóch miesięcy od terminu, jaki zakreślony został dla rozstrzygnięcia końcowego nie usprawiedliwia stanowiska organu, że podejmuje on właściwe działania i nie pozostaje w bezczynności. Nie sposób nie zauważyć, że obecne zawężenie przedmiotu postępowania przez PINB dowodzi, że żądanie skarżącej do dnia orzekania przez sąd nie zostało zweryfikowane. Jak wynika z zawiadomienia PINB z dnia 24 maja 2013 roku, organ nadzoru budowlanego prowadzi obecnie postępowanie "w sprawie zgodności z prawem robót polegających na czyszczeniu zbiornika wodnego". Takie niczym nieuzasadnione ograniczenie przedmiotu postępowania rodzi obawy, że nie zostanie zbadana kwestia zgodności z prawem samego ulokowania stawu w tym miejscu. Tymczasem to zagadnienie jest osią sporu w niniejszej sprawie, a nie jakość robót wykonywanych w stawie i wokół niego w 2012 roku. Wszak skarżąca kwestionuje istnienie stawu, jej zdaniem będącego samowolą budowlaną. Do tego zarzutu wszak należy sprowadzić żądanie nakazania likwidacji stawu. Takie ograniczenie przedmiotu postępowania powoduje, że w jego toku nadal organ pozostaje w bezczynności co do zarzutu samowoli budowlanej spornego stawu. Co więcej, kolejne pisma organu dowodzą, że takie nieuzasadnione ograniczenie przedmiotu postępowania skutkuje pozbawieniem skarżącej statusu strony, tym samym możliwości wpływu na jego przebieg. Nie ma wprawdzie racji skarżąca podnosząc, że kodeks postępowania administracyjnego wymaga wydania postanowienia w sprawie statusu strony. Wbrew twierdzeniom skarżącej, treść art. 123 i 124 k.p.a. nie dotyczy tej kwestii, zgodnie zaś z utrwalonym poglądem orzecznictwa nie jest przewidziane wydawanie przez organ rozstrzygnięcia, zwłaszcza w formie postanowienia, w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania bądź dopuszczenia osoby fizycznej do udziału w prowadzonym postępowaniu (tak NSA w postanowieniu z dnia 26 września 2012 roku w sprawie I OSK 1435/12, LEX nr 1240703). Niemniej działania organu, podejmowane w dodatku z dużą zwłoką nie służą końcowemu rozstrzygnięciu. Jak zatem wynika z rozważań sądu, organ nadzoru budowlanego pozostaje w bezczynności w sprawie zgodności z prawem wybudowania stawu ziemnego zlokalizowanego na działce nr 328,4 w B.. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. należało zakreślić organowi termin do wydania rozstrzygnięcia legalności budowy stawu, czyli do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 16 lipca 2012 roku. PINB winien przy tym zwrócić szczególną uwagę na prawidłowe określenie przedmiotu postępowania, wyczerpujące zakres żądania skarżącej. Natomiast sąd nie znalazł podstaw do oceny, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. LS