II SAB/Łd 75/16

Dnia 24 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi W. U. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS W dniu 11 kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga W. U. na bezczynność Wójta Gminy G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198 – dalej jako: ustawa) przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz nie zachowanie formy decyzji w zakresie odmowy udzielenia informacji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy G. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż pismem z dnia 29 stycznia 2016r. zwrócił się do Wójta Gminy G., o udzielenie informacji o stanie zatrudnienia w Urzędzie Gminy w G., jak również o podanie średnich wynagrodzeń za rok 2015 na stanowiskach występujących w Urzędzie Gminy. Podkreślił, iż wniosek miał oparcie w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2019 r. o finansach publicznych (DZ.U. Nr 157 poz. 1240) oraz fakcie, że jako radnemu Gminy G. dane te są niezbędne do przeprowadzenia analizy budżetu Gminy G. na rok 2016r. W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia 12 lutego 2016 r. Wójt Gminy G. wskazał informacje o stanie zatrudnienia oraz średnich wynagrodzeniach pracowników samorządowych w podziale na stanowiska urzędnicze i w tym kierownicze oraz stanowiska pomocnicze i obsługi. Dalej skarżący wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 17 lutego 2016 r. wobec niezadowolenia z uzyskanych informacji, sprecyzował wniosek przez żądanie udzielenia informacji i stanie zatrudnienia w Urzędzie Gminy G., jak również podanie średniego wynagrodzenia za 2015 rok na każdym z 43 stanowisk pracy. Na tak sformułowane żądanie Wójt Gminy G. odpowiedział pismem z dnia 26 lutego 2016 r. w którym poinformował o stanie zatrudnienia na dzień 31 grudnia 2015 r. wskazując, iż w Urzędzie Gminy G. zatrudnione były 43 osoby przy istnieniu 40.5 etatów. Ponadto Wójt Gminy G. powołując się na orzecznictwo oraz wyjaśnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, rozpoczął dywagacje, iż przekazanie informacji dotyczącej średniego wynagrodzenia za rok 2015 we wnioskowanej formie stanowiłoby ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego płacy, a tym samym naruszałoby przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2015r. poz. 2135 ze zm.) oraz stanowiło naruszenie dobra osobistego rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. Skarżący zwrócił m.in. uwagę, iż zawarte w opisanym piśmie organu z dnia 20 lutego 2016 r. rozważania, pozostają w dość luźnym związku z wnioskiem o podanie danych o średnich wynagrodzeniach na stanowiskach występujących w urzędzie zawartym w pismach z dnia 29 stycznia 2016 r. i z dnia 17 lutego 2016 r. Dodał, iż stanowiska, które występują w Urzędzie Gminy G., związane z wykonywanie władzy publicznej, zajmowane przez osoby sprawujące funkcje publiczne, którym w ramach wykonywanych zadań urzędu gminy przysługują kompetencje o charakterze decyzyjnym, nie podlegają takim rygorom jak informacje o wysokości wynagrodzeń pozostałych pracowników Urzędu Gminy. Do takich stanowisk zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zaliczyć należy min. wójta, sekretarza, skarbnika i kierownika USC. Jednakże rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786), przewiduje istnienie w urzędach gmin innych jeszcze obok wymienionych wyżej stanowisk urzędniczych i pracowników obsługi jak chociażby kierowników referatów, inspektorów, podinspektorów, referentów itp. Na koniec skarżący podkreślił, iż forma w jakiej Wójt Gminy G. przekazał swoje stanowisko w przedmiocie zgłoszonego wniosku - pisma z dnia 12 lutego 2016 r. i z dnia 26 lutego 2016 r. było działaniem bez podstawy prawnej, co przesądza o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminny G. wyjaśnił, iż skarżący złożył bezpośrednio do organu interpelację powołując się na art. 33 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 12 lutego 2016 r. poinformował radnego, iż na dzień 31 grudnia 2015 r.: stan zatrudnienia w Urzędzie Gminy w G. wynosił 43 osoby (40,5 etatów); średnie miesięczne wynagrodzenie pracowników samorządowych, w podziale na stanowiska, przedstawiało się następująco: stanowiska urzędnicze, w tym kierownice - 3.597,11 zł brutto; stanowiska pomocnicze i obsługi - 2.135,60 zł brutto. Kolejnym piśmie z dnia 17 lutego 2016 r., skarżący poinformował, iż odpowiedź organu nie spełnia oczekiwań i zwrócił się z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytanie: "uprzejmie proszę o udzielenie mi informacji o stanie zatrudnienia w Urzędzie Gminy, jak również podanie średniego wynagrodzenia za 2015 r., na każdym 43 stanowisk pracy". W odpowiedzi Wójt Gminy pismem z dnia 26 lutego 2016 r. poinformował ponownie o stanie zatrudnienia oraz udzielił informacji, iż zgodnie z orzecznictwem oraz m.in. wyjaśnieniami Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, przekazanie informacji dot. średniego wynagrodzenia za 2015 r. w sposób i we wnioskowanej przez niego formie stanowiłoby ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego płacy, a tym samym naruszałoby przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 ze zm.) oraz stanowiłoby naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 poz. 121 ze zm.). Organ dodał m.in., iż analiza treści pisma nie pozwalała w sposób bezsporny uznać, jaką informację dotyczącą wynagrodzenia pracowników radny był zainteresowany. Nadto, w § 34 statutu Gminy G., będącym aktem prawa miejscowego, stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] w sprawie uchwalenia statutu Gminy G. uregulowano procedurę związaną ze składaniem interpelacji przez radnych. Procedura ta nie została wyczerpana przed złożeniem przez radnego skargi do sądu, a co za tym idzie winna być ona odrzucona wobec naruszenia przepisów, braku wyczerpania środków zaskarżenia. Reasumując organ stwierdził, iż w przypadku nie uwzględnienia powyższego argumentu, skarga podlega oddaleniu wobec braku bezczynności Wójta. Na każdą interpelację radny uzyskiwał odpowiedź, która w pełni odzwierciedlała stan będący przedmiotem zapytania. Kwestia satysfakcji z udzielonej odpowiedzi nie jest zagadnieniem, który może być oceniany na gruncie bezczynności. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 r. skarżący poparł skargę ponadto wskazał, iż skarga dotyczy jego wniosku z dnia 29 stycznia 2016 r., a kolejne pismo było brakiem satysfakcji z udzielonej odpowiedzi przez Wójta Gminy G. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniom organu podniesionym w odpowiedzi na skargę, w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn.akt I OSK 2093/13 oraz z dnia 11 marca 2014 r., sygn.akt I OSK 2434/13 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po wtóre, w piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (vide: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 76). Zatem, dla stwierdzenia, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W świetle powyższych uwag zasadny wydaje się wniosek, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, milcząc wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Informacja publiczna to, jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych. Informacja publiczna w rozumieniu ustawy podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca określił w sposób przykładowy te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Są to w szczególności informacje o: polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4), a także majątku publicznym (pkt 5). Informacją publiczną jest wobec tego każda informacja dotycząca szeroko rozumianej działalności publicznej, w tym organów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz o majątku publicznym, w tym o udzielanej ze środków tego majątku pomocy publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno - technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy, zdaniem sądu nie sposób podzielić zarzutu skarżącego, co do bezczynności organu - Wójta Gminy G. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Sporna w kontrolowanej sprawie pozostaje zaś nie kwestia charakteru żądanej informacji, czy też podmiotu obowiązanego do jest udostępnienia, bowiem żadna z powyższych kwestii w świetle regulacji art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 c ustawy nie budzi wątpliwości. Sporna pozostaje w zasadzie ocena, czy informacja została udzielona i czy organ zachował odpowiednią formę udzielenia informacji. Przypomnieć trzeba, iż pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy G. o udostępnienie informacji publicznej "o stanie zatrudnienia w Urzędzie Gminy, jak również podanie średnich wynagrodzeń za 2015r. na stanowiskach występujących w Urzędzie Gminy". Na tak sformułowany wniosek, Wójt Gminy G. odpowiedział w piśmie z dnia 12 lutego 2016 r. informując, iż na dzień 31 grudnia 2015 r.: - stan zatrudnienia w Urzędzie Gminy w G. wynosił 43 osoby (40,5 etatów), - średnie miesięczne wynagrodzenie pracowników samorządowych, w podziale na stanowiska: na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych - 3.597,11zł brutto, na stanowiskach pomocniczych i obsługi – 2.135,60zł brutto. Organ dodał, iż wymienione kwoty zawierają m.in. składki ZUS, zaliczki na podatek oraz dodatki stażowe i funkcyjne. Zdaniem sądu, odpowiedź organu udzielona w przytoczonym piśmie z dnia 12 lutego 2016 r. wyczerpuje zakres wniosku skarżącego z dnia 29 stycznia 2016 r. Niewątpliwie organ poinformował stronę stosownie do żądania - o stanie zatrudnienia w Urzędzie Gminy, zarówno wskazując ilość osób, jak i etatów, a także podał średnie wynagrodzenia we wskazanym roku na stanowiskach występujących w Urzędzie Gminy (stosownie do regulacji zawartej w ustawie o pracownikach samorządowych). Co więcej, organ dokonując czynności materialno – technicznej (udzielając odpowiedzi pisemnej), zachował termin przewidziany przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek co do zasady następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W tej sytuacji, bez wpływu na ocenę ustalonego stanu faktycznego i prawnego pozostaje zarzut skargi, iż wobec braku satysfakcjonującej stronę odpowiedzi, skarżący wystąpił z kolejnym pismem z dnia 17 lutego 2016 r. i organ nie udzielił odpowiedzi na tenże wniosek, co za tym pozostaje w bezczynności. Wniosek z dnia 17 lutego 2016 r. był nowym żądaniem, dalej idącym, a skarżący objął skargą na bezczynność żądanie zawarte we wniosku z dnia 29 stycznia 2016 r., co sprecyzował w oświadczeniu złożonym do protokołu rozprawy. Sąd związany jest więc zakresem zaskarżenia, który wyznacza przedmiot sprawy, poza granice której nie może wychodzić w myśl art. 134 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że poza kognicją sądu pozostaje subiektywny brak satysfakcji strony z udzielonej odpowiedzi. Podkreślić bowiem należy, iż oczekiwania strony co do zakresu żądanej informacji determinowane winny być odpowiednio precyzyjnie sformułowanym wnioskiem czy też zapytaniem. Tym samym uznając, iż informacja publiczna objęta żądaniem strony została udostępniona w pełnym zakresie, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Nie zasługuje na uwzględnienie również argument skarżącego co do niewłaściwej formy pism stanowiących odpowiedzi organu. Ustawa nie przewiduje bowiem żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy a z takimi przypadkami nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uwzględniają powyższe, sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Lp/