II SAB/Łd 8/17

Dnia 28 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Burmistrza A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność Burmistrza A. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2016 roku; 3) zasądza od Burmistrza A. na rzecz W. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi jej autor podniósł, że Burmistrz A. nie udostępnił w ustawowym terminie informacji publicznej, o którą wnioskował w dniu 3 listopada 2016r., tj. skanów umów, jak również nie podjął do dnia wniesienia skargi decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z tego względu skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do niezwłocznego wykonania przedmiotowego wniosku z dnia 3 listopada 2016r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz A. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa skarga dotyczy wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2016r. przesłanego drogą elektroniczną, który zawierał żądanie udostępnienia przez Burmistrza A. w formie elektronicznej wszystkich umów zawartych przez Gminę A. w miesiącu lipcu 2016r. Po przenalizowaniu przedmiotowego wniosku, a w szczególności Centralnego Rejestru Umów i Porozumień prowadzonego w Urzędzie Miejskim w A. pod kątem tego, jakie umowy zawarte w miesiącu lipcu 2016r. się w nim znajdują, organ stanął na stanowisku, że żądana przez W. T. informacja ma charakter informacji przetworzonej i w związku z powyższym pismem przesłanym drogą elektroniczną z dnia 16 listopada 2016r. Burmistrz A. wezwał skarżącego na podstawie art. 13 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", aby wykazał, że żądane przez niego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na ww. pismo W. T. nie odpowiedział, ani nie poinformował organu, kiedy zapoznał się z treścią powyższego żądania. W dniu 30 grudnia 2016r. za pośrednictwem poczty elektronicznej Gminy A. wpłynęła natomiast skarga W. T. na bezczynność Burmistrza A. w związku z nieudostępnieniem w ustawowym terminie informacji objętej treścią wniosku z dnia 3 listopada 2016r.. Następnie Burmistrz A. podniósł, że nie pozostawał w milczeniu co do wniosku skarżącego z dnia 3 listopada 2016r. W terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wezwał bowiem skarżącego do wykazania przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego w sprawie po uprzednim stwierdzeniu, że żądane przez niego informacje objęte treścią wniosku mają charakter informacji przetworzonej. Jednocześnie organ wskazał, że do chwili obecnej, na powyższe wezwanie skarżący organowi nie odpowiedział, ani też nie poinformował go, kiedy zapoznał się z treścią powyższego żądania, co umożliwiłoby organowi właściwe i terminowe postępowanie o udzielenie informacji publicznej w niniejszej sprawie. Kolejnym pismem w sprawie [...] była dopiero skarga W. T., którą złożył do organu dnia 30 grudnia 2016r. i którą Burmistrz A. potraktował jako pismo potwierdzające, że skarżący nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego w sprawie po swojej stronie, do czego został wezwany pismem z dnia 16 listopada 2016r. Organ zaznaczył, że konsekwencją złożonej przez W. T. skargi było zatem wydanie przez Burmistrza A. w dniu [...] stycznia 2017r. decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej objętej treścią wniosku z dnia 3 listopada 2016r.. W ocenie organu powyższe oznacza, że organ podjął zgodnie z przepisami i w terminach przez nie przewidzianych działania związane z procedurą dostępu do informacji publicznej, a fakt, że w dniu [...] stycznia 2017r. została przez Burmistrza A. wydana decyzja administracyjna sprawia, iż organ wypełnił żądanie skarżącego wypływające z treści skargi, ponieważ w rozpatrywanej skardze W. T. wnosił o zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania jego wniosku z dnia 3 listopada 2016r.. W ocenie Burmistrza A. nie znajduje również uzasadnienia żądanie skarżącego zasądzenia kosztów postępowania w niniejszej sprawie na jego rzecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.) dalej przywoływanej jako "u.d.i.p.", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności (vide: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza A. w zakresie udostępnienia skanów umów zawartych przez Gminę A. w lipcu 2016r. Niewątpliwe Burmistrz A. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Również żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, bowiem na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma charakter jedynie przykładowy o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści owego przepisu. Zatem stwierdzić trzeba, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie udostępnienia skanów umów zawartych przez Gminę A. w lipcu 2016r. ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 1741/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015r. w sprawie IV SAB/Wr 12/15, w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 21/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., to stwierdzić trzeba, że Burmistrz A. zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych informacji w trybie u.d.i.p. W związku z tym, iż u.d.i.p. nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno – techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 tej ustawy lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2015r. w sprawie II SAB/Bd 10/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia skanów umów zawartych przez Gminę A. w lipcu 2016r. został złożony w dniu 3 listopada 2016r., to winien on zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W terminie tym wniosek nie został załatwiony. Natomiast w dniu 16 listopada 2016r. – uznając, iż żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. – organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w sprawie. Skarżący nie zareagował na powyższe wezwanie, a w dniu 30 grudnia 2016r. wniósł za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Burmistrza A. Z kolei w dniu [...] stycznia 2017r. organ wydał decyzję odmawiającą skarżącemu prawa dostępu do wnioskowanej w dniu 3 listopada 2016r. informacji publicznej. Tym samym wypada skonstatować, iż załatwianie sprawy dostępu do wnioskowanej informacji publicznej trwało do dnia [...] stycznia 2017r., zaś w dniu wniesienia niniejszej skargi, tj. w dniu 30 grudnia 2016r. upłynęły terminy dla załatwienia powyższego wniosku przewidziane przepisami u.d.i.p. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że w dacie wniesienia skargi tj. w dniu 30 grudnia 2016r. organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej, bowiem od dnia jego złożenia upłynęły blisko dwa miesiące. Tezy tej nie zmienia fakt braku odpowiedzi ze strony skarżącego na żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Organ nie zakreślił bowiem skarżącemu żadnego terminu na uzupełnienie wniosku w powyższym zakresie, co nie może uzasadniać rozciągnięcia postępowania w czasie przy jednoczesnym obciążeniu skutkami tego strony skarżącej. Nadto skarżący sam zdecydował w jaki sposób winna zostać udzielona mu żądana informacja (poprzez przesłanie na adres e-mail), a zatem bezzasadne było domaganie się od skarżącego dodatkowego potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do niego drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail. Tym samym bezpodstawnie organ upatruje braku własnej bezczynności w załatwieniu wniosku w niepotwierdzeniu odebrania przez skarżącego wezwania do jego uzupełnienia i zaniechaniu udzielenia odpowiedzi na powyższe wezwanie. Powyższa bezczynność organu ustała jednak po dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie, bowiem organ w dniu [...] stycznia 2017r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Kwestia legalności tegoż rozstrzygnięcia nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, bowiem tym przedmiotem jest wyłącznie zagadnienie bezczynności organu w załatwieniu konkretnej sprawy. Wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oznacza załatwienie sprawy przez organ, a zatem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Oceniając następnie charakter bezczynności organu należało stwierdzić, że brak jest okoliczności, które usprawiedliwiałyby pogląd o tym, że organ w stwierdzonej bezczynności dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność w terminie krótszym niż dwa miesiące od daty wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie pozwoliło rozciągnąć w czasie bezczynności organu, a długość tego okresu ma zasadniczy wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. uznając, iż wniesienie skargi nastąpiło w warunkach bezczynności organu. ds