II SAB/Łd 80/18

Dnia 7 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi H. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w sprawie usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku mieszkalnego 1) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. na rzecz skarżącej H. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. H. M. w skardze z dnia 25 kwietnia 2018 roku zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku mieszkalnego w sprawie prowadzonej przez ten organ od 2003 roku. Skarżąca podniosła, że decyzją z [...] r., nr[...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Powiatu [...][...] z [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarga została poprzedzona zażaleniem z 8 lutego 2018 r. na nie załatwienie sprawy w terminie, wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] r., nr [...] uznał zażalenie na bezczynność i przewlekłość za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy do 3 kwietnia 2018 r. Skarżąca podkreśliła, że od 2003 r. do chwili obecnej PINB nie zakończył postępowania w sprawie usytuowania otworów okiennych, drzwi wejściowych, wjazdu do garażu usytuowanych w budynku mieszkalnego 40cm od granicy jej działki i schodów położonych na jej działce przez co właściciel budynku mieszkalnego naruszana jej prawo własności. Organ nadzoru budowlanego dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, tym samym organ po raz kolejny naruszył art. 35 § 3 k.p.a., a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga. Ponadto na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r., nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1302 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – skarżąca wniosła o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Skarżąca wniosła także o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że [...] r. wydał decyzję kończącą postępowanie, ale została ona uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], a sprawę przekazano organowi do ponownego rozpatrzenia. [...]WINB wskazał, że w decyzji organ stopnia powiatowego powinien określić klasę odporności materiałów, które winny być użyte do wypełnienia przedmiotowego trójkątnego otworu okiennego. Ponadto zdaniem [...]WINB organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie ustalenia daty wykonania otworu drzwiowego prowadzącego na balkon przedmiotowego budynku oraz jego legalności. Dalej wyjaśniono, że z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi postępowanie w sprawie ze skargi H. M., organ I instancji nie dysponował aktami przedmiotowej sprawy, co uniemożliwiło prowadzenie postępowania administracyjnego. Pismem z 5 lutego 2018 r. PINB dla Powiatu [...] [...] poinformował strony postępowania, że sprawa nie mogła zostać załatwiona w terminie z przyczyn niezależnych od organu oraz że zostanie rozpatrzona w terminie miesiąca od daty zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Pismem z 12 lutego 2018r. tut. organ zwrócił się do WSA w Łodzi z prośbą o zwrot przedmiotowych akt, zaś pismem z 1 marca 2018r. o ich wypożyczenie. Ponadto pismem z 6 marca 2018 r. PINB dla Powiatu [...] [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w T. o wypożyczenie akt sprawy sygn. [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. o powierzchni 596 m2 oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 612 zawartej pomiędzy Skarbem Państwa-Naczelnikiem Miasta i Gminy w K. a D. i W. małż. P. w zakresie dotyczącym części wyżej opisanej nieruchomości o powierzchni 332 m2, oznaczonej jako działka nr 612/1. W tym samym dniu organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o wypożyczenie akt sprawy sygn. [...] z wniosku D. P., W. P. przy udziale H. M. i innych o ustanowienie drogi koniecznej (działka 612/2). Wypożyczenie akt ww. spraw miało na celu umożliwienie PINB dla Powiatu [...] ustalenie okoliczności faktycznych dotyczących podziału działki 612, na której zrealizowany został przedmiotowy budynek mieszkalny oraz pozyskanie dokumentacji technicznej związanej z jego budową. Z wnioskiem o wypożyczenie akt dotyczących przedmiotowej budowy organ I instancji zwrócił się także do Urzędu Gminy w K., odpowiedź na wniosek wpłynęła do PINB dla Powiatu [...] [...] w dniu 28 marca 2018 r. Ponadto pismami z dnia 19 marca 2018 r. PINB dla Powiatu [...] [...] wezwał D. i W. P. do osobistego stawiennictwa w Inspektoracie celem złożenia zeznań w sprawie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przesłuchanie Państwa P. zostało przeprowadzone 27 marca 2018 r. strona przeciwna nie stawiła się. W związku z ustaleniem, że akta sprawy o sygn. [...] zostały wypożyczone przez sąd w T. Sądowi Rejonowemu w B., organ w dniu 26 marca 2018 r. wystąpił w wnioskiem do Sądu Rejonowego w T. o wyrażenie zgody na przejrzenie ww. akt i sporządzenie ich kserokopii Zgodę organ otrzymała pismem sądu z dnia 12 kwietnia 2018 r. Dokumentacja z sądu wpłynęła do organu I instancji 23 kwietnia 2018 r Z kolei Sąd Rejonowy w B. w dniu 25 kwietnia 2018 r. poinformował, że dokumentacja techniczna znajdująca się w aktach sprawy o sygn. [...] nie może zostać przesłana, istnieje natomiast możliwość jej sporządzenia fotokopii lub kserokopii. Organ wyjaśnił także, że akta sprawy zostały do PINB dla Powiatu [...] [...] zwrócone w dniu 20 marca 2018 r. Strony postępowania dwukrotnie zostały powiadomione w trybie art. 10 i art. 81 k.p.a o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym -pismami z dnia 27 marca i – w związku z uzupełnieniem materialu dowodowego powtórnie pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W dniu [...] PINB dla Powiatu [...] [...] wydał decyzję nr [....] nakazującą D. i W.P. likwidację otworu okiennego trójkątnego w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 612/2 w K. przy ul. A nr 8, poprzez jego wypełnienie materiałem o odporności ogniowej REI 60 w terminie do 31 sierpnia 2018 r. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie podejmowano czynności niezbędne do dokładnego ustalenia wszelkich okoliczności sprawy, a sposobu prowadzenia postępowania przez PINB dla Powiatu [...] [...] nie można uznać za przewlekły. W świetle powyższego organ uznał, że skarga H. M. jest bezzasadna i nie powinna zostać uwzględniona. W związku z tym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania - środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Ten środek zaskarżenia stosuje się w sprawach nie zakończonych ostateczną decyzją- w związku z treścią art. 16 ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935). Spełnienie tego wymogu przez H. M. jest bezsporne. Na wstępie wyjaśnić należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. W rozpoznawanej sprawie zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania zostały dwukrotnie ocenione przez sąd, który w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 30/16 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł, zaś wyrokiem z dnia 27 grudnia 2017 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 183/17 stwierdził bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył grzywnę w wysokości 4000 zł. Ocenie sądu w niniejszym postępowaniu podlega prowadzenie postępowania po okresie, który został oceniony w ostatniej z wymienionych spraw. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SAB/Łd 183/17, sąd ocenił wówczas zachowanie organu do dnia wydania decyzji rzez organ I instancji to jest do 6 lipca 2017 roku. W chwili obecnej weryfikacji podlega zatem okres po dacie wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w październiku 2017 roku. Organ wprawdzie tłumaczy, że po tej dacie nie dysponował aktami sprawy, gdyż decyzja [...]WINB z [...] roku została zaskarżona do sądu. Rzeczywiście co do zasady sąd ocenia działanie organu po dacie zwrotu akt postępowania. Tak też pogląd zawarto w uzasadnieniu wyroku II SAB/Łd 183/17. Jednakże okoliczność ta nie w pełni usprawiedliwia niedziałanie organu, po tylu latach prowadzenia sprawy. Po pierwsze organ winien na przestrzeni wielu lat prowadzenia postępowania zapewnić sobie kopię akt, czy akta zastępcze, właśnie w związku z migracją akt podstawowych wynikającą z częstych postepowań odwoławczych i sądowych. Po drugie w niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył [...]WINB rozpoznając w lutym zażalenie na przewlekłość, organ I instancji powinien rozpocząć gromadzenie dokumentów w zasadzie już od dnia uchylenia decyzji przez WINB w dniu [...] roku. Skarga do sądu nie wstrzymywała decyzji [...]WINB, a więc obowiązkiem organu było niezwłoczne przystąpienie do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzji kasatoryjnej. Tym bardziej, że wskazania organu II instancji dotyczyły m.in. konieczności zgromadzenia szeregu dokumentów, zażądania ich udostępnienia przez inne organy i sądy. To są czynności z natury swej czasochłonne. Należało je podjąć w oczekiwaniu na weryfikację przez sąd wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Samo zgromadzenie dowodów bowiem nie stało w żadnym razie w kolizji z toczącym się postępowaniem sądowym. Poza tym nic nie stało na przeszkodzie, aby organ I instancji wypożyczył akta z sądu albo przejrzał je na miejscu. Tak więc brak akt nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej zaniechanie działań. Tymczasem organ I instancji do początku lutego 2018 roku zwlekał z dokonywaniem jakichkolwiek czynności. Dopiero potem zaczął zwracać się do sądów powszechnych, do WSA i do urzędu gminy z wnioskami o udostępnienie akt i dokumentów potrzebnych do załatwienia sprawy. Gdyby tych dokumentów organ zażądał już po październiku 2017 roku można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że decyzja merytoryczna zostałaby wydana znacznie wcześniej. Z powyższego wynika, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest uzasadniony co do okresu od doręczenia organowi decyzji [...]WINB z [...] roku do dnia 4 lutego 2018 roku. Po tym dniu bowiem organ rozpoczął dość regularne czynności procesowe, podejmowane w akceptowalnych odstępach czasu. Po 4 lutego 2018 roku działanie organu nie naruszało dyspozycji art. 12 k.p.a. i obowiązku koncentrowania materiału dowodowego. Wobec tego sąd na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. stwierdził w punkcie pierwszym wyroku, że postępowanie dotknięte jest wadą przewlekłości, ale ocenił, że miała ona miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O braku rażącego naruszenia prawa decyduje w ocenie sądu i krótki, niespełna czteromiesięczny okres przewlekłości i wskazywana przez organ przyczyna, pozostawał on bowiem przekonaniu, że brak akt i toczące się postępowanie sądowe wstrzymuje jego działania. Takie przekonanie mógł organ wywieźć z poprzednich wyroków sądu w tej sprawie. Zatem nie można przypisać organowi złej woli. Z kolei w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe (pkt 2. wyroku), bowiem w dniu [...] roku. organ I instancji zakończył postępowanie wydając decyzję. Niezasadność zarzutu prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa jest przyczyną oddalenia skargi w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej na podstawie art. 151 p.p.s.a. Brak też podstaw prawnych, aby sąd w tym postępowaniu rozstrzygał w trybie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych. Oddalenie skargi obejmuje i to żądanie O kosztach orzeczono na podstawi art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi. A.B.