II SAB/Łd 84/24

Dnia 21 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Łodzi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. a.bł. K. K. złożył skargę na bezczynność Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, polegającej na wskazaniu pełnej i jednoznacznej nazwy organu. Skarżący podniósł, że w dniu 9 maja 2024 r. do urzędu Nadzór Wodny w Ł. został skierowany wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej o wskazanie pełnej i jednoznacznej nazwy organu. We wniosku – jak wyjaśnił skarżący - wskazano, że urząd nosi nazwę Nadzór Wodny Ł. [...], ale organem jest i w tym miejscu oczekiwano wskazania pełnej nazwy organu. Brak jednoznacznego określenia nazwy organu, zdaniem skarżącego, uniemożliwia kontrolę uprawnień do podpisywania pism przez piastuna organu i czy pisma są wydane przez istniejący organ. Następnie skarżący wskazał, że z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu, znak: P.ROA.0140.49.2024GJ, z dnia 21 maja 2024 r. wynika, że w strukturach funkcjonuje Nadzór Wodny Ł. zamiennie określany jako Nadzór Wodny Ł. [...]. W piśmie brak pełnej i prawidłowej nazwy organu. Jednocześnie skarżący dodał, że z pisma, znak: PS.ZOO.061.4.2024.PS, z dnia 20 maja 2024 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu można wnioskować, że organ to "jedyny nadzór Wodny wŁ.". Nadto zdaniem skarżącego, z pisma, znak: PSL.0140.1.2024, z dnia 22 maja 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Nadzór Wodny Ł. [...] nie da się ustalić jednoznacznej nazwy organu, pismo stanowi w części kopię pisma, znak: PS.ZOO.061.4.2024.PS, z dnia 20 maja 2024 r. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że z przekazanych dotychczas dokumentów wynika, że K.K. jest powołany na stanowisko Kierownika Nadzoru Wodnego Ł. [...]. W odniesieniu do powyższego skarżący wskazał, że zgodnie z zapisami prawa wodnego art. 14 ust. 1 oraz ze Statutem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nadanego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. taki organ nie występuje. W ocenie skarżącego, K.K. unika podania jednoznacznej nazwy organu zgodnej z przepisami prawa, a świadczy o tym chociażby fakt, że w piśmie, znak: PSL.0140.1.2024, sam wskazuje, że jest kierownikiem jedynego Nadzoru Wodnego w Ł., powołując przy tym stanowisko, a pomijając nazwę organu. Jednocześnie zdanie wcześniej – jak wskazał skarżący – podano, że na terenie miastaŁ. działa jednak również jeszcze jeden nadzór wodny. W odpowiedzi na skargę Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i odrzucenie jako niedopuszczalnej oraz odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, względnie o odstąpienie od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Organ wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ nie została poprzedzona ponagleniem. Jednocześnie organ wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 22 maja 2024 r., znak: PSL.0140.2.2024, i wskazał, że organ nie dopuścił się bezczynności. Organ wskazał, że w związku z pismami z dnia 8 maja 2024 r. oraz z dnia 9 maja 2024 r., otrzymanymi za pośrednictwem platformy ePUAP, od K.K., Kierownik Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Ł., pismem z dnia 22 maja 2024 r., znak: PSL.0140.2.2024, przy zachowaniu terminu na udzielenie odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielił odpowiedzi na zadane pytania i jednoznacznie poinformował K.K., że jest Kierownikiem jedynego Nadzoru Wodnego w Ł., który znajduje się w regionie wodnym [...], na terenie zlewni [...]. W związku z powyższym nie może być zatem wątpliwości, że prowadzona z K.K. korespondencja pochodzi od uprawnionego organu. Pismem z dnia 4 lipca 2024 r. skarżący kwestionuje upoważnienie K.K. do reprezentacji organu. Pismem z dnia 12 lipca 2024 r. organ ustosunkowując się do ww. pisma skarżącego, wskazał, że argumenty przeciwko zarzutom skarżącego zostały przedstawione w piśmie z dnia 22 maja 2024 r. i stanowisko to podtrzymuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) (zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem przewlekłe prowadzenie postępowania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (zwana dalej u.d.i.p.) W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd w pierwszej kolejności bada, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dla uznania przewlekłości konieczne jest ustalenie, że podmiot zobowiązany był do podjęcia określonej czynności na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powyższego kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich jest co do zasady podmiotem obowiązanym na gruncie omawianej ustawy. Stosownie do treści art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i 6 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy (wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, wszelkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Wobec powyższego informacja w przedmiocie nazwy organu posiada przymiot informacji publicznej, co nie było kwestionowane przez organ, podobnie jak to, że podlega ona udostępnieniu na wniosek. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych z bezczynnością w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), względnie że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, w związku z czym jej uzyskanie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do regulacji u.d.i.p. po wpływie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia winien ją udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jeśli żądana informacja posiada walor informacji publicznej i jednocześnie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust.1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), poinformować że danej informacji nie posiada, że została ona już udzielona wnioskującemu lub że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Organ może także w powyższym terminie powiadomić wnioskodawcę o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 ustawy). Podkreślić należy, że sam fakt udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku. Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1092/22 oraz z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 609/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 107/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 172/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 111/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Go 43/24)). W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane, że organ skierował do skarżącego pismo z dnia 22 maja 2024 r., w którym wskazuje, iż stanowi ono odpowiedź na wnioski o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 maja 2024 r. oraz z dnia 9 maja 2024 r. Wypada zatem wyjaśnić, że jak wynika z akt sprawy, we wniosku z 8 maja 2024 r. skarżący domagał się przesłania mu aktu powołania K.K. na stanowisko Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Ł. a nie na stanowisko Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich Ł. [...]. W piśmie z 22 maja 2024 r. organ wskazał, że wnioskowane informacje zostały udostępnione skarżącemu w pismach z dnia 9 kwietnia 2024 r. oraz 30 kwietnia 2024 r. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie ze Statutem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, region wodny [...] znajduje się w obszarze działania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu. W obszarze tym (tj. w obszarze RZGW w Poznaniu) jest tylko jeden nadzór na terenie miasta Ł. – Nadzór Wodny Ł.. Z dalszej treści pisma wynika ponadto, że na terenieŁ. działa jeszcze jeden nadzór wodny, jednakże podlega on obszarowi działania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. Natomiast K.K. jest jedynym kierownikiem nadzoru wodnego na terenieŁ., który znajduje się w regionie wodnym [...]. W związku powyższym istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje to, czy wobec tak brzmiącej odpowiedzi, żądana przez skarżącego informacja publiczna została mu udostępniona. Wobec faktu, że odpowiedź z 22 maja 2024 r. odwołuje się do pisma organu z 30 kwietnia 2024 r. należy wskazać, że w sytuacji gdy wnioskującemu udzielono już żądaną informację publiczną realizując np. uprzednio złożony wniosek o jej udzielenie dotyczący tego samego przedmiotu organ może odmówić "ponownego" udzielenia takiej samej informacji, informując o tym zainteresowanego o określonej treści pismem. W przypadku jednak zanegowania powyższego stanowiska organu przez stronę poprzez złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organ ten winien przed sądem wykazać, że żądana przez zainteresowanego informacja została wcześniej zgodnie z jego uprzednio złożonym wnioskiem udzielona (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 120/20). W kontrolowanej sprawie oznacza to, iż należy ocenić treść odpowiedzi udzielonej w dniu 30 kwietnia 2024 r., do której odwołuje się powyższe pismo z 22 maja 2024 r. W odpowiedzi tej zawarto informację, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.), organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami jest "kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich". Poinformowano także, iż do trzonu podstawowego wymienionego wyżej dodawana jest jeszcze nazwa siedziby danego nadzoru wodnego tj. wŁ. lub Ł. [...]. Tę dwoistość organ tłumaczy w ten sposób, że w niektórych miejscowościach, a niekiedy pod tym samym adresem, znajdują się dwa nadzory, funkcjonujące na różnych obszarach województwa oraz w różnych zlewniach. Statut Państwowego Gospodarstwa Wodnego stanowiący załącznik do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2506) w § 2 stanowi, że strukturę Wód Polskich stanowią następujące jednostki organizacyjne: Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie, regionalne zarządy gospodarki wodnej z siedzibami w Białymstoku, Bydgoszczy Gdańsku, Gliwicach, Krakowie, Lublinie, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie i we Wrocławiu, zarządy zlewni i nadzory wodne. Powyższe postanowienia Statutu w związku z art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że nadzór wodny jest jednostką organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a kierownik tej jednostki jest organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami. Treść powyższych, powszechnie dostępnych przepisów oraz ich interpretacja nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na wniosek. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę treść pisma z 30 kwietnia 2024 r., należało stwierdzić, że organ udzielił skarżącemu pełnej informacji, o jaką skarżący wnioskował. W odpowiedzi tej w sposób jednoznaczny poinformowano bowiem, że właściwym organem jest "kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich" z dodatkiem "wŁ." oraz wyjaśniono dlaczego do nazwy wynikającej z art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne (tj. kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich) dodawany jest zamiennie zwrot "Ł. [...]" oraz zwrot "wŁ.". Przywołano również odpowiedź na wcześniejszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ramach której przekazano skarżącemu kopię dokumentu powołania K.K. na stanowisko Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich Ł. [...]. Należy podkreślić, że w trybie udostępniania informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. organ zobowiązany jest jedynie do udostępnienia takich informacji, jakie są w jego posiadaniu. Nie jest natomiast uprawniony ani zobowiązany do weryfikowania aktu powołania, w którym wskazana jest nazwa stanowiska oraz analizowania prawidłowości posłużenia się dodatkiem "Ł. [...]", co ma odróżniać nadzór wodny wŁ. dla obszaru należącego do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu od innej jednostki organizacyjnej, czyli nadzoru wodnego w Ł. dla obszaru należącego do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie. W świetle zgromadzonych dokumentów kierownik jednostki prawidłowo zatem przekazał skarżącemu informację odnośnie nazwy organu i uczynił to z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się do stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie z dnia 4 lipca 2024 r. należy wskazać, że K.K. będąc powołanym na stanowisko kierownika nadzoru wodnego Wód Polskich Ł. [...], jest podmiotem zobowiązanym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i stroną niniejszego postępowania, niezależnie od podnoszonych przez skarżącego nieprawidłowości w nazwie tego organu. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę, że po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie doszło do bezczynności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.