II SAB/Łd 85/12

Dnia 12 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 roku sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie podjęcia działań dotyczących wykonanego utwardzenia terenu działki 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania aktu rozstrzygającego sprawę wszczętą wnioskiem P. D. z dnia 30 września 2008 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – adwokat K. K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. P.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie braku działań tegoż organu, odnoszących się do wykonanego, przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Usługowe, Spółka Cywilna "A." w B., utwardzenia terenu działki oznaczonej numerem 502/1, zlokalizowanej w B., przy ul. P. 29, z przeznaczeniem na plac składowy. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest przez 5 lat i nie zostało zakończone żadnym rozstrzygnięciem. Brak działania organu powoduje zaś zalewanie ściekami opadowymi gruntów rolnych należących do skarżącego. Wskazał, że Spółka "A." dokonała samowoli wykonując utwardzenie działki nr 502/1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 81 c) ust. 2. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał Przedsiębiorstwu Produkcyjno – Handlowo – Usługowemu, Spółce Cywilnej "A." A.S. i P.S., przedłożyć opracowaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane ocenę techniczną wykonanego utwardzenia terenu działki nr 502/1, zlokalizowanej w B., przy ul. P. 29, obejmującą m.in. jednoznaczne określenie, czy wykonane utwardzenie terenu działki w obecnej formie i miejscu jest w stanie zagrażającym zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, bądź środowiska, czy wykonane utwardzenie terenu działki spełnia wymogi obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i norm, czy odprowadzenie wód deszczowych z terenu wykonane zostało z zachowaniem przepisów ustawy Prawo wodne, czy budowa jest zgodna z ustaleniami przepisów o planowaniu przestrzennym, i wskazanie jednoznaczne wnioski określające niezbędne czynności doprowadzające wykonane utwardzenie terenu działki do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w terminie do dnia 31 stycznia 2012 roku. Dalej organ wskazał, że inwestorzy, nie przedłożyli wymaganych dokumentów, w terminie zakreślony wskazanym postanowieniem nr [...]. Wskutek monitu organu w dniu 22 marca 2012r. inwestor przedłożył ocenę techniczną wykonanego samowolnie utwardzenia, zaś organ po jej przeanalizowaniu stwierdził, że jest ona niekompletna, po czym pismem z dnia 16 maja 2012r., wezwał inwestorów do jej uzupełnienia. Organ stwierdził ponadto, że po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów będzie kontynuowane przedmiotowe postępowanie. Ponadto organ wyjaśnił że prowadząc postępowanie za każdym razem zawiadamiał strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, na podstawie 36 § 1 K.p.a. Kończąc podkreślono, że dla dokonania właściwej kwalifikacji wykonanych robót konieczne jest przedłożenie nakazanej oceny technicznej, obejmującą przede wszystkim kwestie wskazane w art. 5 Prawa budowlanego, w przepisach Prawa wodnego oraz zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przedłożenie kompletnej oceny winno jednoznacznie określić, czy tak wykonane utwardzenie jest wykonane zgodne z prawem, z ewentualnym wskazaniem jakie czynności należy podjąć dla prawidłowego funkcjonowania tegoż utwardzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona między innymi na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z treści powołanej regulacji wynika, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Natomiast stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 K.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 K.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. W rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności dotyczył nierozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. sprawy, wszczętej wnioskiem P.D. z dnia 30 września 2008r. o podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań mających na celu sprawdzenie zgodności z prawem wykonanego, przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Usługowe, Spółka Cywilna "A." w B., utwardzenia terenu działki oznaczonej numerem 502/1, zlokalizowanej w B., przy ul. P. 29, z przeznaczeniem na plac składowy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na konieczność zapewnienia przez organy administracji realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przypomnieć należy także, że organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy (wyznaczony) termin załatwienia sprawy. Obowiązek sygnalizowania stronom o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Mając na uwadze dyspozycję zawartą w treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na brak załatwienia sprawy w terminie. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem skarżący złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., następstwem którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie z dnia [...], wyznaczając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. dodatkowy termin na rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy do dnia 29 lutego 2012r. Tak więc, spełniona została druga przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu skargi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pozostaje w bezczynności, albowiem wymieniony wyżej wniosek P. D. z dnia 30 września 2009r. nadal pozostaje nierozpoznany. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy zaakcentować, iż organ w kontrolowanym postępowaniu od momentu złożenia wniosku skarżącego do dnia wyrokowania nie zdołał, po przeprowadzeniu oględzin i wezwaniu inwestora do złożenia oceny technicznej wykonanego utwardzenia działki nr 502/1, zlokalizowane w B., przy ul. P. 29 wydać rozstrzygnięcia w sprawie spornego utwardzenia, pomimo upływu ponad czterech lat od momentu złożenia wniosku. Okresy bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy były wielomiesięczne jak miało to miejsce w latach 2009 do 2011, a podejmowane zupełnie niezasadne czynności jak np. zwracanie się do organu właściwego czy na sporną inwestycję mogą być wydane warunki zabudowy, następowało zawsze po monicie skarżącego. Jak wynika z akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem nr [...], z dnia [...]r., działając na podstawie art. 81 c) ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2012r. oceny technicznej wykonanego utwardzenia terenu. Wcześniej organ pismami z dnia 3 grudnia 2008r., z dnia 19 marca 2009r. z dnia 28 lipca 2011r., czyli przez prawie trzy lata ustalał, czy działka inwestora jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dotyczącej utwardzenia terenu w przypadku braku takiego planu, zamiast zobowiązać inwestora do przedłożenia w zakreślonym terminie decyzji o warunkach zabudowy pod określonymi rygorami. Przedstawione powyżej okoliczności, uzasadniają tezę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie zastosował się do obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, iż bezzasadny jest argument organu, podniesiony w złożonej odpowiedzi na skargę, że do opóźnienia w załatwieniu sprawy doszło ze względu na konieczność przedłożenia przez inwestora wspomnianej wyżej oceny technicznej, której do tej pory, jak wskazał organ inwestor nie złożył w wymaganym zakresie. Ponadto organ w pismach z dnia 19 marca 2009r., z dnia 27 kwietnia 2009r., 28 lipca 2011r. zawiadamiających, strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., nie podał uzasadnionej przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, gdyż zarówno wskazany przez organ enigmatyczny termin wydania decyzji "30 dni po otrzymaniu żądanych informacji (pisma z dnia 19 marca 2009r. i z dnia 28 lipca 2011r.), podobnie jak informacja, że "merytoryczne rozstrzygniecie nastąpi po zapoznaniu się stron z aktami sprawy" (pismo z dnia 27 kwietnia 2009r.), nie wypełnia dyspozycji przewidzianej art. 36 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że na inwestorze ciąży obowiązek złożenia dokumentacji technicznej dotyczącej wykonanego utwardzenia, w celu wydania decyzji w przedmiocie jej legalności, w terminie zakreślonym przez organ administracji, jednakże zarówno długotrwała korespondencja organu nadzoru budowlanego z Urzędem Miasta i Gminy B., dotycząca zgodności przedmiotowej inwestycji w przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podobnie jak ewentualne niewypełnienie przez inwestora nałożonego nań, postanowieniem z dnia [...]r. obowiązku przedłożenia żądanej przez organ oceny technicznej, nie może być uznane za przyczynę zwłoki, niezależną od organu, przewidzianą przepisem art. 36 § 2 K.p.a. Wobec powyższego bezsporny w sprawie jest zarówno upływ terminów przewidzianych w art. 35 i 36 K.p.a., jak i fakt braku wydania wnioskowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Powyższego nie zmienia nadesłana przez organ informacja, iż w dniu [...]r. Burmistrz Miasta i gminy B. wydał decyzję nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu działki nr 502/1 w miejscowości B., bowiem po pierwsze decyzja ta nie została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którego bezczynność jest przedmiotem skargi, a po wtóre nie kończy ona postępowania w sprawie legalności wykonanego przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Usługowe, Spółka Cywilna "A." w B., utwardzenia terenu działki oznaczonej numerem 502/1, zlokalizowanej w B., przy ul. P. 29, wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 30 września 2008r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istnienie stanu bezczynności po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nierozpoznania przezeń sprawy, wszczętej wnioskiem P. D. z dnia 30 września 2008r. i na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin jednego miesiąca, liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku, na wydanie rozstrzygnięcia, które załatwiałoby wskazany wniosek skarżącego. W punkcie drugim stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., wobec faktu, iż działania organu były wręcz pozorne, prowadzone postępowanie dowodowe było w sposób oczywiście błędny, który nie mógł doprowadzić do jego zakończenia, co w konsekwencji przełożyło się na niewydanie przez organ żadnego aktu administracyjnego w sprawie pomimo upływu ponad czterech lat, w dacie wyrokowania, od złożenia wniosku przez skarżącego. W tym stanie sprawy Sąd uwzględnił również wniosek skarżącego o nałożenie na organ grzywny w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. i w punkcie trzecim wyroku orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, jako adekwatnej do stopnia zaniechania organu w terminowym rozpoznaniu sprawy. Wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm. m.ch.