II SAB/Łd 85/13

Dnia 23 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. LS W dniu 28 czerwca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący sprecyzował, iż zaskarża bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z kopii dokumentu – petycji mieszkańców B. zamieszkałych przy ulicy A, która została przekazana organowi przez Starostę [...] przy piśmie z dnia 13 maja 2013r. celem rozpatrzenia i zajęcia stanowiska. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2011r. o udostępnieniu informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: ustawa) oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wyjaśnił, iż w dniu 20 maja 2013r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o udostępnienie informacji publicznej z kopii dokumentu wykazując jednocześnie, iż petycja składana przez mieszkańców organowi administracji jest nośnikiem informacji publicznej, przez co obowiązkiem organu jest udostępnić taki dokument na podstawie przepisów ustawy, w tym zakresie powołał się na wyrok NSA z dnia 18 września 2008r., w sprawie I OSK 315/08. Dalej wskazał, iż w piśmie z dnia 4 czerwca 2013r. organ, nie doręczając wnioskowanej kopii dokumentu, zawarł jedynie informację, że "w piśmie podniesiono argumenty, które zdaniem wnoszących, przemawiają za koniecznością odwołania A. K., jak: nieprawidłowy sposób przeprowadzenia kontroli i odnoszenia się do petentów, naruszenie tajemnicy służbowej, nieprzestrzeganie przepisów K.p.a. .Ponadto mieszkańcy wnieśli o powołanie odpowiedniego kandydata na ww. stanowisko.". W ocenie skarżącego taki sposób realizacji wniosku nie odpowiada żądaniu wniosku. Skarżący wskazał, iż chciałby uzyskać informację z kopii wskazanego dokumentu, a nie wyrwane z niego pojedyncze informacje, stanowiące luźną relację wytworzoną przez organ. Skarżący wskazał nadto, iż z pisma organu nie wynika, aby stanowiło ono informację przetworzoną albowiem nie zawiera wszystkich okoliczności, na które powołują się adresaci skargi. Jednocześnie organ nie odmówił wydania kopii dokumentu, przez co pozostaje w oczywistej bezczynności w realizacji udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, iż pismem z dnia 4 czerwca 2013r. udzielił informacji dotyczącej treści pisma – petycji mieszkańców B.– wskazując, iż mieszkańcy ulicy A skierowali do Starosty [...] wniosek o odwołanie A. K. ze stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., podnosząc argumenty, które zdaniem wnoszących petycje przemawiają za koniecznością odwołania A. K. Podkreślił, iż informacja została udzielona w terminie przewidzianym w art. 13 ustawy. Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdził, iż udzielił informacji publicznej w sposób zgodny z prawem, a z treści wniosku S. M. nie wynikało, iż żądał on udzielenia informacji poprzez wydanie kopii ww. pisma. Skarżący wskazał bowiem, iż żąda "informacji z kopii dokumentu – petycji mieszkańców", a tutejszy organ otrzymał od Starosty [...] właśnie kopię tego pisma, na podstawie której udzielił następnie informacji publicznej. Dalej organ wskazał, iż udzielenie informacji w sposób w jaki określono w skardze, należałoby uznać za naruszający dobro osobiste, jakim jest tajemnica korespondencji, o której mowa w art. 23 Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., w sprawie sygn. akt I OSK 601/05). Przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawą prawną dla wniesienia takich środków stanowią przepisy K.p.a., ustawy bądź inne przepisy szczególne. Ustawa z dnia 6 września 2001r. nie wskazuje takich środków zaskarżenia, co więcej wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej, zaś przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skutkiem powyższego, również przepis art. 37 K.p.a. nie będzie stanowić podstawy do wystąpienia na drodze postępowania administracyjnego z zażaleniem na bezczynność organu upoważnionego do udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może ona zostać skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego bez wykazania wyczerpania trybu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż przedmiotowa skarga na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dopuszczalna, co pozwala na dokonanie oceny jej zasadności. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 2036-2037/02 http://orzeczenia.nsa.gov.pl, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". W katalogu tym mieszczą się bez wątpienia organy wykonujące zadania nadzoru budowlanego, stosownie do art. 80 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Następnie wskazać należy, iż w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych zarówno to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł K.p.a.. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi należy wskazać, iż badanie skarg w sprawach na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej przebiega dwuetapowo. Sąd zobligowany jest przede wszystkim ustalić czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podejmuje działań nakazanych mu przez prawo. Analiza żądania strony skarżącej nie pozwala wątpić, iż petycja mieszkańców stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r.. mamy bowiem tutaj do czynienia z informacją odnosząca się do działania organu administracji publicznej. Wątpliwości w tym zakresie nie miał także organ administracji. Odnosząc się natomiast do badania kwestii bezczynności należy wskazać, iż pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy – a więc bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od złożenia wniosku – stosownych do sytuacji czynności prawnych lub faktycznych. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialnotechnicznej albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Kr 122/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na równi z nieudzieleniem informacji orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013r., w sprawie sygn. akt II SAB/Sz 51/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada dodać, że oceny bezczynności organu Sąd dokonuje według stanu faktycznego na dzień orzekania. W realiach niniejszej sprawy skarżący, we wniosku z dnia 20 maja 2013r., domagał się udostępnienia w trybie omawianej ustawy "informacji z kopii dokumentu – petycji mieszkańców B. zamieszkałych przy ulicy A", wskazując, iż petycja to została przekazana [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. przez Starostę [...] przy piśmie z dnia 13 maja 2013r.. Treść sformułowanego żądania jednoznacznie wskazuje, iż chodziło w nim o udostępnienie "informacji z kopii dokumentu" nie zaś o udostępnienie "informacji w postaci dokumentu". Żądanie to jest jasne i nie wymagało dalszego doprecyzowania, a zatem organ zasadnie zrozumiał je w dosłowny sposób. W takiej sytuacji należy zgodzić się z organem, iż dokonując streszczenia petycji i o jej treści informując wnioskodawcę realizował treść sformułowanego we wniosku żądania. Dokonanie streszczenia treści dokumentu stanowi bowiem racjonalny sposób udzielenia "informacji z dokumentu". Tym samym zarówno sposób udostępnienie informacji, jak i jej forma poprzez to, że odpowiadają wnioskowi, nie mogą stanowić o naruszeniu przez organ przepisu art. 14 ust. 1 ustawy. Tak więc należy jednoznacznie wskazać, iż organ administracji załatwił wniosek skarżącego z dnia 20 maja 2013r. zgodnie z jego treścią, a zatem nie pozostaje w bezczynności. Na uwagę zasługuje okoliczność, iż skarżący po otrzymaniu informacji z treści petycji nie wskazał organowi, iż rzeczywistym zamiarem wniosku z dnia 20 maja 2013r. było otrzymanie dokumentu i nie wezwał organu do udzielenie informacji w takiej formie. Skoro brak jest wniosku w tym zakresie, to poza kognicją Sądu w niniejszym postępowaniu leży rozstrzygnięcie kwestii czy taki wniosek byłby zasadny i ewentualnie w jakim zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LS