II SAB/Łd 87/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. spraw ze skarg B. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie robót budowlanych p o s t a n a w i a - umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. II SAB/Łd 87/11 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. B.P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o przeprowadzenie kontroli budynku położnego na nieruchomości przy ul. A oraz o wszczęcie postępowania w przedmiocie wzniesienia budynku niezgodnie z projektem budowlanym, wzniesienia budynku bez wymaganej dokumentacji budowlanej, zamieszkania w budynku bez pozwolenia na użytkowanie obiektu. Z uwagi na fakt, że budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, wniosła również o podjęcie czynności przewidzianych w przypadku prowadzenia budowy bez pozwolenia na budowę. Następnie, pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r. B.P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o nakazanie wstrzymania prac budowlanych na nieruchomości położonej przy ul. A, stanowiącej własność H.W. oraz o zabezpieczenie dokumentacji budowy. W uzasadnieniu pism wnioskodawczyni wskazała, iż na nieruchomości przy ul. A znajduje się dom jednorodzinny bezpośrednio stykający się z domem jednorodzinnym na jej działce przy ul. B. Dom przy ul. A został rozbudowany w roku 2002 niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Niezgodności te polegały na: braku ogniomuru o wysokości 30 cm, braku ściany o szerokości 80 cm odgradzającej płytę balkonu od budynku sąsiedniego, większym spadku dachu (13% zamiast 6%), świadczącym o zmianie kubatury budynku, wyjściu dachu o 17 cm poza elewację budynku, odprowadzaniu wód do jednej rynny, która bezpośrednio wchodzi na głębokość ok. 6 cm w mur jej budynku, rozbudowaniu balkonu bezpośrednio do muru jej budynku. Wskazane naruszenia powodują, że woda z dachu budynku sąsiedniego spływa bezpośrednio na ścianę wnioskodawczyni, przesiąka przez nią i powoduje, że ponad 50% ściany w pokoju dziennym jest mokra, z widocznymi śladami pleśni i zagrzybienia. B.P. wskazała również, że w dniu 30 czerwca 2010 r. złożyła pozew przeciwko H.W. o nakazanie przebudowy budynku zgodnie z projektem budowlanym oraz o odszkodowanie z tytułu wad. Po doręczeniu odpisu pozwu na działce przy ul. A rozpoczęły się intensywne prace, które zmierzają do usunięcia dowodów wadliwej budowy i przyczyn zalewania sąsiedniego domu. Rozpoczęto także wznoszenie ogniomuru, jednakże nie w sposób, który ograniczy zalewanie jej domu. Pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. B.P. poinformowała PINB w Ł., że mimo złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania robót, roboty na działce przy ul. A są prowadzone. W dniu 20 września 2010 r. PINB w Ł. dokonał oględzin robót budowlanych prowadzonych w Ł. przy ul. A. Organ stwierdził, że roboty budowlane realizowane były przez H.W. na podstawie decyzji z dnia [...] 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, które obejmowało rozbudowę budynku mieszkalnego z garażem. Przebieg robót budowlanych został zarejestrowany w dzienniku budowy, z którego wynika, że budowę rozpoczęto w dniu 12 maja 1998 r. Ostatni zapis w dzienniku budowy dokonany został dnia 3 września 2010 r. Organ stwierdził, że wewnątrz budynku dokonano zmian, jednak nie były one istotne. H.W. oświadczyła ponadto, że przygotowała rozbudowaną część do użytkowania, lecz jej nie użytkuje. W odpowiedzi na pismo z dnia 18 sierpnia 2010 r. PINB w Ł. pismem z dnia 12 listopada 2010 r., wyjaśnił, że nie zachodzi podstawa do wstrzymania robót budowlanych, ponieważ zgodnie z zapisem w dzienniku budowy w dniu 3 września 2010 r. roboty budowlane zostały zakończone. Odnosząc się do prowadzonych na nieruchomości robót budowlanych organ wskazał, że z zapisu w dzienniku budowy z dnia 17 sierpnia 2010 r. wynika, że wykonano ogniomur od strony wschodniej, skrócono balkon i balustradę, wykonano nowe obróbki blacharskie. Roboty te wynikały z zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem nie wymagały zgłoszenia, a ponadto wykonano je przed zgłoszeniem zakończenia budowy. Ponadto organ zauważył, że z projektu budowlanego wynika, że projektowane nachylenie dachu wynosi 13%, a nie 6% jak twierdzi B.P. Organ potwierdził wykonanie ściany zewnętrznej o szerokości 55 cm, a nie 80 cm, a także zmiany wewnątrz budynku, jednak podkreślił, że w dniu 18 października 2010 r. H.W. złożyła zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wraz z garażem, dołączając niezbędne dokumenty, a organ nie zgłosił sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części budynku. W dniu 16 marca 2011 r. PINB w Ł. przeprowadził kolejne oględziny na nieruchomości przy ul. A, podczas których stwierdzono, że budynek posiada pokrycie dachowe w postaci blachy trapezowej. Dokonano pomiaru pochylenia połaci dachowej i stwierdzono, że różnica pomiędzy poziomicą a połacią wynosi 25,40 cm. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2011 r. PINB w Ł. poinformował B.P., że po sprawdzeniu nachylenia połaci dachowej ustalono, że wynosi ono 12,70%, a nie sugerowane 6%. Organ przyznał, że nachylenie to powinno wynosić 13%, jednak odstępstwo jest nieznaczne i mieści się w granicach tolerancji. Organ ponownie wskazał, że rozbudowana część została przekazana do użytkowania, inwestor zawiadomił organ o zakończeniu robót budowlanych, a organ nie wniósł sprzeciwu, ponieważ łącznie z zawiadomieniem został złożony komplet dokumentów niezbędnych do odbioru robót budowlanych, w tym stosowne oświadczenie kierownika budowy. Decyzją z dnia [...] 2011 r. PINB w Ł., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, polegających na rozbudowie istniejącego na nieruchomości przy ul. A budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że roboty budowlane na nieruchomości zostały zakończone przed zgłoszeniem rozbudowanej części do użytkowania i zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym. Postępowanie w sprawie o nakazanie wstrzymania prac budowlanych stało się zatem bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji B.P. odwołała się. Pismem z dnia 21 lipca 2011 r. B.P. wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Ł. w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy ul. A. Natomiast pismem z dnia 22 lipca 2011 r. strona wniosła zażalenie na niezałatwienie przez PINB w Ł. w terminie sprawy dotyczącej zgodności z prawem robót budowlanych przy ul. A. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. ŁWINB w Ł. na podstawie art. 37 § 2 kpa odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy wstrzymania robót budowlanych przez PINB w Ł. Organ wyjaśnił, że przez przewlekłość postępowania należy rozumieć podejmowanie przez organ czynności, które są pozorowane. Organ wyższego stopnia nie dysponuje instrumentami prawnymi dyscyplinującymi organ stopnia podstawowego w sytuacji, gdy postępowanie zostało zakończone, nawet jeśli było ono przewlekłe. W sprawie została wydana decyzja z dnia [...] 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych na nieruchomości przy ul. A, zatem bezcelowe jest wydanie postanowienia o wyznaczeniu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. ŁWINB w Ł. na podstawie art. 37 § 2 kpa wyznaczył PINB w Ł. dodatkowy termin załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych do dnia 5 października 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że udzielenie skarżącej pisemnej informacji o braku podstaw do wszczęcia postępowania nie stanowi prawidłowej formy zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2010 r. Nawet w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania było bezzasadne, organ nie może ograniczyć się do udzielenia odpowiedzi pisemnej. Decyzją z dnia [...] 2011 r. ŁWINB w Ł., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję PINB w Ł. z dnia [...] 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] 2011 r. PINB w Ł., na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem, położonego na nieruchomości przy ul. A. B.P. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność PINB w Ł. w sprawie o nakazanie przeprowadzenia kontroli budynku przy ul. A oraz skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie nakazania wstrzymania robót budowlanych B.P. przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania wywołanego wnioskami z dnia 16 i 18 sierpnia 2010 r. W odpowiedzi na skargi PINB w Ł. wniósł o ich oddalenie, podnosząc, że sprawa została zakończona decyzją z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości rozbudowy nieruchomości przy ul. A. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skarg na bezczynność PINB w Ł. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ zostały, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., stosownie do którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej czy przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów i przewlekłe postępowanie może być wniesiona tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji czy postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie bądź przewlekłe działanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony w postępowaniu administracyjnym determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie określony obowiązek działania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżąca złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nakazania przeprowadzenia kontroli budynku i wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nakazania wstrzymania robót budowlanych. W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że nie znajduje uzasadnienia wyodrębnienie spraw wstrzymania robót budowlanych oraz badania legalności tych robót, w tym przeprowadzenia kontroli. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przeprowadzenie kontroli w miejscu, w którym prowadzone są roboty budowlane jest warunkiem sine qua non dalszego działania organów nadzoru budowlanego. Jak bowiem wynika z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zaistnienie przynajmniej jednej z powyższych okoliczności, które uzasadniają konieczność wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, musi być stwierdzone przez organ nadzoru budowlanego w toku kontroli, przeprowadzonej choćby na podstawie art. 81a ustawy Prawo budowlane. Wyniki przeprowadzonych czynności kontrolnych determinują również wszczęcie postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe uprawnione jest twierdzenie, że żądania kierowane pod adresem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w pismach z dnia 16 i 18 sierpnia 2010 r. nie inicjowały dwóch odrębnych postępowań, lecz składały się na postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. A. Stąd też zasadnym stało się połączenie skarg B.P. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., skutkiem czego przedmiotem kontroli stało się postępowanie organu nadzoru budowlanego prowadzone w sprawie robót budowlanych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A pod kątem bezczynności organu i przewlekłości postępowania. Jeśli idzie o skargę na bezczynność, to warto wskazać, że instytucja skargi na bezczynność organu administracji ma na celu doprowadzenie do podjęcia przez organ działania w określonej sprawie. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. uznając skargę za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w wyznaczonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności, ewentualnie stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawie bezsporne jest, iż na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie pozostawał w bezczynności, albowiem decyzją z dnia [...] 2011 r. organ ten, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem, położonego na nieruchomości przy ul. A. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 11 października 2011 r., a zatem już po dniu złożenia skargi na bezczynność. W konsekwencji postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. należało umorzyć stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Nie może bowiem zobowiązać organu administracji do określonego działania, skoro przed dniem orzekania zostało ono już podjęte. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Ponadto, co istotne dla strony skarżącej, w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji Sąd ogranicza się do badania, czy organ pozostaje w zwłoce, nie jest natomiast uprawniony do oceny prawidłowości i legalności wydanego aktu lub dokonanej czynności. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności bez znaczenia jest też fakt, czy podjęty przez organ akt spełnia oczekiwania strony. Odnosząc się natomiast do kwestii żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania, należy uznać, że żądanie to nie może być uwzględnione również z uwagi na brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a.. Z treści przepisu wynika, że uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jeżeli zatem postępowanie zostało zakończone wydaniem aktu (decyzji z dnia [...] 2011 r.), nie sposób jest wyznaczyć termin do jego wydania. Tym samym również w tym zakresie postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Niewątpliwie z akt administracyjnych wynika, że organ prowadzący postępowanie w sposób nie znajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, wszczął w istocie dwa odrębne postępowania a następnie połączył w jedno, nie zachowując przy tym terminów załatwienia sprawy administracyjnej określonych w przepisach k.p.a. Także stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę złożonej do sprawy sygn. akt II SA/Łd 87/11, iż postępowanie w przedmiocie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art.55 prawa budowlanego, może być wszczęte tylko w przypadku dobrowolnego złożenia przez inwestora pisemnego oświadczenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Gdyby je podzielić, przepis art. 57 ust.7 prawa budowlanego przewidujący sankcję za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego nie mógłby nigdy mieć zastosowania. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne jak i błędne oceny prawne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie mogły jednak mieć wpływu na rozstrzygnięcie skarg w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania, bowiem jak wyżej powiedziano, w dacie orzekania przez Sąd, wydana została decyzja kończąca postępowanie przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. AG