II SAB/Łd 87/13

Dnia 26 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie podjęcia działań dotyczących bezpiecznego użytkowania budynku 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat G. W.-R. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zawierającą w sobie należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Skargą z dnia 16 stycznia 2013r. S. C. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie bezpiecznego użytkowania budynku usytuowanego w T. przy ulicy A 115, na działce o nr ewid. 279, będącej własnością M. B.. W sprawie miał miejsce następujący stan faktyczny: W dniu 29 kwietnia 2010r. S. C. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w T. o wydanie decyzji w sprawie nakazu rozbiórki i przebudowanie dachu budynku znajdującego się w granicy z jego działką i przylegającego do jego domu. W ocenie wnioskodawcy rozbiórka dachu uzasadniona jest tym, że budynek pokryty jest eternitem, natomiast przebudowa faktem zalewania jego budynku, na skutek nieprawidłowego spadku dachu. W dniu 25 maja 2010r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny na działce będącej własnością M. B. i ustalił, iż na terenie ww. działki znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 5,60m na 10,00m, który wykonany jest na fundamentach betonowych, ściany wykonane są z cegły ceramicznej i kamienia, dach o konstrukcji drewnianej pokryty płytami eternitowymi. Ponadto dach wykonany jest jako dwuspadowy, posiadający od strony sąsiedniej działki rynnę oraz rurę spustową, skierowaną w stronę własnej działki. Uczestniczący w oględzinach M. B. oświadczył, iż budynek gospodarczy wybudowany został w po II wojnie światowej, natomiast pod koniec lat 70-tych ubiegłego wieku pokrycie dachu zostało zmienione ze słomy na pokrycie z płyt eternitowych. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ nadzoru budowlanego doszedł do przekonania, iż budynek gospodarczy uwidoczniony na szkicu sytuacyjnym z 1976r. i planie realizacyjnym z 1979r. został wykonany zgodnie z obowiązującym prawem i warunkami w czasie jego budowy. Wątpliwości organu wzbudziło jednak pokrycie dachowe wykonane z płyt eternitowych, które powinno podlegać sukcesywnej ocenie z uwagi na rysy i czasokres użytkowania. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (art. Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na M. B. obowiązek przedłożenia oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest, materiału z którego wykonane jest pokrycie dachowe budynku gospodarczego o wymiarach 5,60m na 10,00m, znajdującego się na działce o nr ewid. 279, obręb [...], położonej w T. przy ulicy A 115 w terminie do 17 grudnia 2010r. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego wskazał, iż szkody powstałe na skutek zalewania winny być rozpatrywane na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W dniu 3 grudnia 2010r. M. B. wykonał obowiązek nałożony ww. postanowieniem organu I instancji z dnia [...] składając ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest. Pismem z dnia 21 listopada 2012r. S. C. złożył do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w trybie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.). Postanowieniem z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 8 lutego 2013r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż po wykonaniu obowiązku przez M. B. obowiązku wynikającego z postanowienia organu I instancji z dnia [...] organ ten nie podjął dalszych czynności postępowania, w szczególności pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 § 3 K.p.a. nie zakończył postępowania w sprawie wydaniem stosownego aktu administracyjnego, uniemożliwiając tym samym stronie ewentualne kwestionowanie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na opisaną na wstępie skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na zmieniające się interpretacje w zakresie zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego podniósł, iż w stanie faktycznym sprawy zakończono postępowanie, gdyż postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. odmówił nakazania M. B. zdjęcia pokrycia dachowego wykonanego z płyt eternitowych na dachu i przebudowania konstrukcji dachu budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 279, obręb [...], położonej w T. przy ulicy A 115. Zgodnie bowiem z przedstawioną przez M. B. oceną stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest pokrycie dachowe na przedmiotowym budynku gospodarczym określono na III stopień pilności, co oznacza, że ponowna ocena będzie wymagana w terminie do 5 lat. Poprzez wydany akt umożliwiono zatem stronie ewentualne kwestionowanie rozstrzygnięcia. Wskazano również, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż to S. C. wybudował swój budynek niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Na rozprawie w dniu 26 września 2013r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobligowania organu do wydania aktu prawnego, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o rozważenie nałożenia na organ grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.). Podkreślić w tym miejscu należy, iż wystarczy sam fakt złożenia takiego zażalenia, nie jest natomiast istotne, czy zażalenie to zostało w ogóle przez organ wyższego stopnia rozpatrzone, a jeżeli tak, to z jakim skutkiem. Jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznało zażalenie skarżącego, złożone w trybie art. 37 K.p.a. za uzasadnione. Na tej podstawie stwierdzić należy, iż warunek określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został przez skarżącego spełniony. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Dotyczy to również postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Jak już zostało wyżej podkreślone Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność, przed dniem orzekania przez sąd, wyłącza możliwość uwzględniania tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Innymi słowy jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wydał akt lub podjął czynność, których domagała się strona, to pomimo pozostawania w zwłoce, przestał on tkwić w bezczynności. Wówczas postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie bezczynności organu administracji publicznej staje się bezprzedmiotowe. Jednakże z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż w tej sytuacji, z uwagi na pełną treść art. 149 P.p.s.a., wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji lub postanowienia nie zwalniało sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. w zakresie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie). O zasadności skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, ale również wtedy, gdy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1360/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym bardziej ma to znaczenie wtedy, gdy organ wydaje akt lub dokonuje określonej czynności dopiero na skutek wniesienia skargi na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w sposób ewidentny naruszył art. 35 K.p.a. rażąco przekraczając terminy do załatwienia sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie zostało bowiem zainicjowane przez S. C. w dniu 29 kwietnia 2010r., natomiast decyzję w sprawie (i to po skutecznej interwencji skarżącego w organie wyższego stopnia oraz po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego) organ wydał dopiero w [...], zatem po upływie niespełna dwóch lat od daty złożenia wniosku. Taka sytuacja wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że organ nadzoru budowlanego terminowo wywiązywał się ze swoich obowiązków, skoro postanowienie w sprawie nałożenia na M. B. oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania budynku gospodarczego pokrytego azbestem zostało wydane dopiero po upływie siedmiu miesięcy od dnia pierwszej interwencji skarżącego w organie, a następnie nie podejmował żadnych działań, aż do wydania ww. decyzji z dnia [...]. W związku z powyższym, wobec wydania w dniu [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. decyzji, Sąd nie mógł już zobowiązać organu do wydania aktu administracyjnego w sprawie i dlatego w pkt 1 wyroku umorzył postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednakże z uwagi na znaczne – prawie dwuletnie – przekroczenie terminów do końcowego załatwienia sprawy przez organ administracji Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się organ nadzoru budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pkt 3 wyroku Sąd stosownie do art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. grzywnę w wysokości 500 zł. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez organ nadzoru budowlanego rażące naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny, zapobiegający takim naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny na tym poziomie Sąd miał również na względzie, że na dzień wydania wyroku została już wydana decyzja organu administracyjnego załatwiająca sprawę. O wynagrodzeniu dla adwokata orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 19, § 20 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461). a.bł.