II SAB/Łd 87/18

Dnia 7 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Burmistrza O. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza O. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2017 roku w zakresie pytań 4, 5, 6 i 7 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Burmistrza O. na rzecz skarżącego Ł. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. Ł. S. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) – w skrócie: "u.d.i.p." – poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie zakreślonym przez niniejszy przepis prawa oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w wyżej powołanym przepisie prawa. Skarżący wyjaśnił, że pismem z 4 lipca 2017 r. skierowanym do Burmistrza O. , wniósł o udostępnienie informacji publicznej, żądając odpowiedzi następujące pytania: 1) Dlaczego tutejszy organ podatkowy - Burmistrz O. , nie respektuje obowiązującego w Polsce prawa? 2) Dlaczego tutejszy organ podatkowy - Burmistrz O. , nie respektuje stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia SKO w P.T., uchylającego postanowienie wydane przez Burmistrza O. ? 3) Co jest powodem nieznajomości przepisów regulujących procedurę podatkową, przez urzędników tutejszego organu podatkowego, a w szczególności przez osobę piastującą funkcję Naczelnika Wydziału Podatków i Opłat Lokalnych, która to osoba podpisuje się pod większością pism, postanowień i decyzji? 4) Z kim konsultowane są sprawy prowadzone przez urzędników Wydziału Podatków i Opłat Lokalnych, przed zajęciem ostatecznego stanowiska i podjęcia decyzji w prowadzonych sprawach? 5) Czy wiedza i kompetencje urzędników tutejszego organu podatkowego, opłacanych z naszych podatków, były w jakikolwiek sposób weryfikowane przed zatrudnieniem tychże urzędników? 6) Czy wiedza i kompetencje urzędników tutejszego organu podatkowego są w jakikolwiek sposób weryfikowane lub kontrolowane na bieżąco? 7) Czy urzędnicy tutejszego organu podatkowego, którzy kilkadziesiąt razy popełnili błąd - w postępowaniach dotyczących mojej osoby - podejmując nieprawidłowe decyzje, nieprawidłowo stosując i interpretując przepisy prawa, dopuszczając się ich wielokrotnego naruszenia, w tym również rażącego naruszenia, a także wydawania aktów administracyjno-podatkowych, które były wielokrotnie uchylane, bądź zmieniane przez SKO w P. lub przez wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, ponieśli jakiekolwiek konsekwencje swojego działania, bądź zaniechania? Zaznaczenia wymaga fakt, iż postępowania te dotyczyły podstawowych zagadnień prawa podatkowego oraz należały do podstawowych i codziennych obowiązków urzędników tego organu podatkowego oraz tego wydziału oraz nie należały do spraw skomplikowanych ani złożonych, zarówno jeśli chodzi o stan faktyczny jak i stan prawny. 8) Czy kierownictwo Urzędu Miejskiego w O. przewiduje podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie powstania takich zdarzeń w przyszłości? Jeśli tak, to proszę wymienić jakie to będą lub są działania. 9) Czy kierownictwo Urzędu Miejskiego w O. planuje zwolnienia niekompetentnych urzędników i zastąpienie ich osobami kompetentnymi? Dalej skarżący podniósł, że w odpowiedzi na ww. pismo Burmistrz O. , pismem z 29 lipca 2017 r. zawiadomił skarżącego, że w jego przekonaniu zakres wnioskowanej informacji nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Burmistrz O. stwierdził, że zapytania wnioskodawcy z 4 lipca 2017 r. mają charakter retoryczny i dotyczą zamierzeń Burmistrza O. w zakresie funkcjonowania Urzędu Miejskiego w O. Wskazując na art. 6 u.d.i.p. organ zwrócił uwagę na ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ww. przepisu, które określają jakiego rodzaju informacja publiczna podlega ujawnieniu. W zakresie zamierzeń władzy publicznej wskazano na art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.d.i.p., który stanowi że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej i wykonawczej. Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem przedstawionym przez Burmistrza O. wskazując, że zgodnie z obowiązującą definicją oraz poglądami doktryny i orzecznictwa za publiczne należy uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odwołując się do poglądów doktryny skarżący wyjaśnił, że nieistotny jest dla zakwalifikowania informacji jako informacji publicznej moment jej wytworzenia. Informację publiczną mogą zatem również zawierać materiały archiwalne bądź może ona dotyczyć zamierzeń organów publicznych. Informacjami publicznymi są również informacje o obowiązującym prawie, gdyż stanowią informację o działalności władzy publicznej - są zatem informacjami o sprawach publicznych. Nie stanowi natomiast tego typu informacji polemika z zapadłym rozstrzygnięciem czy zadanie dokonania przez organ wykładni prawa. Nie stanowią natomiast informacji publicznej opinie, nawet te opracowane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli dotyczą nie faktów, lecz ewentualnych zamierzeń tego organu. Dokumenty dotyczące zamierzeń organu stanowią jednak informację publiczną, jeżeli odnoszą się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Mając powyższe na uwadze, skarżący nie zgodził się, że wszystkie informacje, o których udostępnienie wniósł w treści 9 pytań wyszczególnionych przez niego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 4 lipca 2017 r., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu wyżej powołanej ustawy. Skarżący przyznał, że jest skłonny podzielić zdanie Burmistrza O. , że informacje, o których udostępnienie wniósł w punktach: 1, 3, 8 oraz 9, nie stanowią informacji publicznej, która podlega udostępnieniu na wniosek strony. Jednak informacje zawarte w pozostałych punktach, t.j.: 2, 4, 5, 6 i 7, stanowią informację publiczną i powinny być przez organ administracji udostępnione, zgodnie z jego wnioskiem z 4 lipca 2017 r. Zdaniem skarżącego, w przypadku gdy Burmistrz O. uznałby, że niektóre z żądanych przeze niego informacji nie stanowią informacji publicznej, a inne informację taką stanowią, to powinien udostępnić tylko część z żądanych informacji. Uznanie przez Burmistrza O. wszystkich informacji, których udostępnienia skarżący żąda, za informacje niestanowiące informacji publicznej traktować należy za nadużycie, a w konsekwencji naruszenie wyżej wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący przedstawił również własne stanowisko na temat charakteru zadanych przez siebie pytać w kontekście udostępnienia informacji publicznej. W jego przekonaniu pytanie nr 1 nie jest pytaniem retorycznym, ponieważ naruszenia prawa w moim przypadku zostały stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami organów administracji wyższego stopnia, w tym raz przez WSA w Łodzi. Pytanie odnosi się do tych konkretnych i stwierdzonych naruszeń prawa przez organ podatkowy jakim jest Burmistrz O. . Pytanie to można jednak potraktować jako polemikę z rozstrzygnięciami w sprawach skarżącego. W ocenie skarżącego pytanie nr 2 odnosi się do informacji publicznej, gdyż dotyczy konkretnego aktu indywidualnego oraz jego wykonania. Pytanie to zawiera co prawda jego ocenę działania organu, ale ocena ta nie jest oceną subiektywną, a stwierdzeniem pewnego faktu, tj. podnoszenia przez Burmistrza O. faktu powstania nadpłaty, który to fakt został zanegowany i ostatecznie rozstrzygnięty w prawomocnym postanowieniu SKO w P. Odnośnie pytania nr 3 skarżący zaznaczył, że skoro w jego przypadku organy wyższego stopnia oraz WSA w Łodzi stwierdziły wielokrotnie naruszenie przepisów prawa przez Burmistrza O. , to oznacza to, że organ ten dopuścił się naruszenia przepisów. Skoro organ podatkowy dopuścił się naruszenia przepisów to skarżący jako strona ma prawo spytać co było powodem ich naruszenia. Pytanie zawiera jednak sugestię o nieznajomości przepisów prawa co nadaje mu w pewnym stopniu charakter retoryki. Zdaniem skarżącego pytanie nr 4 jest pytaniem o sposób funkcjonowania urzędu, a więc odpowiedź winna być udzielona w ramach informacji publicznej. Pytania nr 5 i 6 to pytania o zasady funkcjonujące przy zatrudnianiu urzędników oraz zasady funkcjonujące w stosunku do już zatrudnionych urzędników, a także zasady weryfikacji ich wiedzy i kompetencji, a więc według skarżącego odpowiedź winna być udzielona w ramach informacji publicznej. Odnośnie pytania nr 7 informacja powinna być udzielona, ponieważ skarżący pyta o kwestie działania organu podatkowego oraz jego pracowników. Pytanie nie ma charakteru retorycznego, bowiem dotyczy stwierdzonych błędów, jakich dopuścili się pracownicy urzędu oraz o ewentualnych konsekwencji popełnienia tych błędów. Skarżący przyznał, że nie jest informacją publiczną pytanie o informacje zawarte pkt 8 wniosku, dotyczące zamierzeń co do praktyki organów. W zakresie pytania nr 9 skarżący podniósł, że choć informacje o zamierzeniach urzędu co do jego praktyki nie jest informacją publiczną, ale informacja o kwestiach dotyczących działania organu oraz jego pracowników jest informacją publiczną. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu administracji do wydania stosownej decyzji w wyznaczonym przez sąd terminie oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub tez znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym udzielenie informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, lecz bez spełnienia wymienionych wyżej warunków może być uznane za jej wydanie bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 u.d.i.p. Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, ze żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. W ocenie organu analiza postawionych przez skarżącego pytań prowadzi nieodparcie do pewnego wniosku, iż zgłoszone przez niego żądania nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Burmistrz O. nie wytworzył żadnego dokumentu, który obejmowałby treści zawarte w pytaniach postawionych przez skarżącego. Jednocześnie mając na uwadze to, że skarżący otrzymał stosowną odpowiedź 18 lipca 2017 r., a więc z zachowaniem terminów wynikających z k.p.a. - skarga na bezczynność Burmistrza O. jest niezasadna, tym bardziej, że skarżący załączył odpowiedź z datą 29 lipca 2017 r., a rzeczywista data wysłania i napisania to 18 lipca 2017 r. Na tej podstawie Burmistrz O. wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z 16 maja 2018 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę i wskazał, że prawo do uzyskania dostępu do dokumentów, jest jednym z kliku rodzajów udostępniania informacji publicznej. Brak jest podstaw prawnych aby prawo dostępu do informacji publicznej ograniczać jedynie do dostępu do dokumentów. Użyte przez ustawodawcę w art. 6 u.d.i.p pojęcie "w szczególności" oznacza, że katalog informacji publicznych zawarty w ww. przepisie prawa jest katalogiem otwartym. Ponadto ustawodawca posługuje się stwierdzeniem: "w tym treść i postać dokumentów urzędowych" co potwierdza, że poza dokumentami urzędowymi istnieją również inne informacje publiczne, które nie są dokumentami urzędowymi. Wobec tego, fakt braku wytworzenia przez Burmistrza O. jakiegokolwiek dokumentu, nie przesądza o braku istnienia informacji publicznej, którą na wniosek strony organ administracji miał obowiązek skarżącemu udostępnić. Z ww. przyczyn skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2017.1369 ze zm.) – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy a także treści pism procesowych skarżącego oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie, pozwala stwierdzić, że skarga jest częściowo zasadna. Skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawarł 9 pytań. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz O. zareagował na wniosek skarżącego z dnia 4 lipca 2017 roku, odpowiadając pismem z dnia 18 lipca 2017 roku. Częściowo trafnie też organ ocenił, że nie dotyczą informacji publicznej pytania 1, 3, 8, 9. Ocena ta jest trafna, pytania te w istocie zawierają ocenę działania organu bądź są pytaniami o przyszłe zamierzenia organu. Nie są to zatem dane, o których mowa w art. 1 ust.1 ustawy z dnia stawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.Dz.U.2016.1764 ze zm., dalej powoływanej jako u.d.i.p.). Przyznał zresztą ten fakt skarżący w uzasadnianiu skargi. Nie stanowi też informacji publicznej informacja żądana w pytaniu 2, w którym skarżący wnosi o wyjaśnienie przyczyn nierespektowania stanowiska wyrażonego przez SKO w uzasadnieniu orzeczenia. To również nie jest pytanie o fakty ani o dane będące w posiadaniu organu. Skoro informacje wskazane w pytaniach 1, 2, 3, 8, 9 nie są pytaniami o udzielenie informacji publicznej, odpowiedź, wyjaśnienie zawarte w formie czynności materialno – technicznej, udzielone w piśmie z 18 lipca 2017 roku uznać należy za prawidłowe załatwienie wniosku. Skarżący, choć przyznał, ze pytania 1, 3, 8, 9 nie dotyczą informacji publicznej, to formalnie nie cofnął skargi w tej części. W tym zakresie - tj co do pytań 1, 2, 3, 8, 9, skargę należało zatem oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., bowiem organ nie dopuścił się bezczynności, o czym sąd orzekł w punkcie drugi wyroku.. W pozostałym zakresie zaś skarga jest uzasadniona. Trafnie podnosi skarżący, że informacje o konsultowanie spraw (pyt. 4 ), o sposoby weryfikowania wiedzy urzędników (pyt. 5, 6,) to informacje dotyczące zasad organizacji i funkcjonowania urzędu administracji i je pracowników. Również pytanie nr 7, choć zawierające szereg negatywnych uwag pod adresem pracowników, należało ocenić jako pytanie o ocenę działalności poszczególnych osób. Taka informacja dotyczy wszak działania organu administracji publicznej, zatem też mieści się w katalogu informacji publicznej. Zatem wskazane pytania 4-7 mieszczą się w kategorii informacji dotyczącej trybu i zasad działania, organizacji organu samorządu terytorialnego, są to dan, które z pewnością organ posiada. Stanowią więc informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Nieudzielenie informacji, ani nie wydanie decyzji odmownej, gdyby organ z jakichś przyczyn uznał, ze udzielenie odpowiedzi nie jest możliwe, przesądza o zasadności zarzut bezczynności w tym zakresie. Z uwagi na powyższe sąd na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku Ł. S. w zakresie pytań 4, 5, 6 i 7 oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu wynikała bowiem nie z zaniechania jakichkolwiek czynności w sprawie, a z wadliwej oceny wniosku skarżącego. Należy pamiętać bowiem, że organ w ustawowym terminie ustosunkował się do wniosku, jednak dokonał jego błędnej oceny. Brak reakcji skarżącego w kolejnych miesiącach organ miał prawo uznać za przyjęcie udzielonej odpowiedzi jako satysfakcjonującej. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu. IB