II SAB/Łd 88/19

Dnia 26 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do załatwienia wniosku skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. z dnia 28 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu; 2. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa [...] miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze pełnomocnik strony skarżącej wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 27 kwietnia 2017 r. w terminie 7 dni od doręczenia organowi wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółki podniosła, że wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. skarżąca wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o udostępnienie informacji publicznej, tj. o udostępnienie skanu "Wykazu wykonanych audytów/kontroli/badań rekompensaty z tytułu świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym" wraz ze skanem dokumentów potwierdzających, że usługi te zostały wykonane należycie, załączonych do oferty złożonej przez Spółkę B sp. j. w Ł. w postępowaniu, którego przedmiotem było wykonanie kontroli finansowej z audytem realizacji umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym zawartych przez Województwo [...] z Operatorami: C Sp. z o.o. i D Sp. z o.o. oraz świadczenie usług doradczych na wniosek Zamawiającego w okresie po zakończeniu kontroli finansowej z audytem. Pełnomocnik skarżącej wyjaśniła przy tym, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...], orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] r., znak [...], orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Marszałek Województwa [...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy - decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ponownie orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., znak: [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na powyższe postanowienie A Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wskazała, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., znak: [...], o odmowie udostępniania informacji publicznej została doręczona również za pośrednictwem operatora publicznego (Poczty Polskiej). Biorąc pod uwagę powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], uwzględniło skargę w całości oraz uchyliło w całości własne postanowienie z dnia [...] r., znak: [...]. Następnie pełnomocnik skarżącej wskazała, że organ II instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję organu II instancji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt: II SA/Łd 306/18, uwzględnił skargę skarżącej i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., nr [...], znak [...], a także zasądził od organu II instancji na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącej podniosła, że od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi minął już przeszło rok. Do dnia wniesienia niniejszej skargi wniosek skarżącej nie został rozpoznany przez organ, pomimo braku jakichkolwiek przeszkód faktycznych lub prawnych. Przez cały ten okres organ ograniczył swoje działania do wysłania pisma (z dnia 11 września 2018 r.) przedłużającego termin wydania decyzji do 31 października 2018 r., co zdaniem skarżącej, z uwagi na nieskomplikowany charakter sprawy, już wtedy pozbawione było podstaw. Pełnomocnik wskazała również, że organ wyznaczonego przez siebie terminu nie dochował. Nie poinformował nawet skarżącej o przyczynach, dla których jej wniosek nadal nie został rozpoznany. Ponadto pełnomocnik wskazała, że od listopada 2018 r. skarżąca Spółka nie ma żadnych informacji o jakiejkolwiek aktywności organu związanej ze złożonym przez nią wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej pismo z dnia 11 września 2018 r. nie prowadziło w żadnej mierze do rozstrzygnięcia sprawy, a było jedynie działaniem pozornym. Organ pozostaje zatem w bezczynności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Marszałka Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wyjaśnił przy tym, że pismem z dnia 11 września 2018 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...], zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poinformował A Sp. z o. o., iż odpowiedź na wniosek zostanie udzielona w terminie późniejszym, do dnia 31 października 2018 r. Dodał również, że w dniu 26 października 2018 r. pod adres poczty elektronicznej: [...] zostały wysłane następujące dokumenty (k. 127-177 akt sprawy): - Wykaz wykonanych audytów/kontroli/badań rekompensaty z tytułu świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym, które podlegały ocenie w postępowaniu ofertowym; - Dokumenty potwierdzające, że usługi, które podlegały ocenie w postępowaniu ofertowym, zostały wykonane należycie. Pełnomocnik organu podkreślił przy tym, że potwierdzenie wysyłki ww. dokumentów pod wskazany przez "A" Sp. z o.o. we wniosku znak: [...] adres email [email protected] znajduje się w aktach sprawy (k.178 - 181). Na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki poparła skargę i przyznała, że Spółka otrzymała od organu wiadomość mailową z dnia 26 października 2018 r. Pełnomocnik okazała również załączniki do ww. wiadomości i stwierdziła, że załączniki te nie zawierają informacji żądanych we wniosku, są "wybrakowane". Informacje zawarte w załączniku 2 są również niepełne, nie zawierają informacji wskazanych we wniosku. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej organ pozostaje w bezczynności, z uwagi na treść udzielonej informacji, która nie odpowiada zakresowi wniosku, nie została też wydana decyzja odmowna. Organ nie uzasadnił również wybranej przez siebie formy i zakresu odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jednocześnie należy podkreślić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52, a następnie w art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, z wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W związku z tym w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym przed jej złożeniem, nie jest wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie przede wszystkim należy wskazać, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art.14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art.3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku skarżącej z dnia 28 kwietnia 2017 r. (w skardze omyłkowo wskazano jako datę wniosku: "27 kwietnia 2017 r.") dotyczącej udostępnienia skanu "Wykazu wykonanych audytów/kontroli/badań rekompensaty z tytułu świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym" wraz ze skanem dokumentów potwierdzających, że usługi te zostały wykonane należycie, załączonych do oferty złożonej przez Spółkę B sp. j. w Ł. w postępowaniu, którego przedmiotem było wykonanie kontroli finansowej z audytem realizacji umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym zawartych przez Województwo [...] z Operatorami: C Sp. z o.o. i D Sp. z o.o., oraz świadczenie usług doradczych na wniosek Zamawiającego w okresie po zakończeniu kontroli finansowej z audytem. Kwestię charakteru powyższych informacji przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 306/18, stwierdzając, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a Marszałek Województwa [...] jest organem upoważnionym do jej udzielenia, gdyż jest w posiadaniu wskazanych we wniosku skarżącej Spółki dokumentów. Zostały one bowiem złożone w organie w związku z uruchomieniem procedury przetargowej. Uwzględniając ocenę prawną zawartą w powyższym aktualnie prawmocnym wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a., i zarazem dokonując analizy całkoształtu podjętych przez organ w niniejszej sprawie działań związanych z wnioskiem skarżącej z dnia 28 kwietnia 2017 r. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzut bezczynności organu znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a w szczególności w dokumentach odzwieciedlających sposób i treść przekazanych skarżącej informacji. Oceny tej nie zmienia fakt, na który powołał się organ w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, iż pismem z dnia 25 października 2018 r. udzielono skarżącej informacji we wnioskowanym przez nią zakresie, tj. udostępniono jej: Wykaz wykonanych audytów/kontroli/badań rekompensaty z tytułu świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym, które podlegały ocenie w postępowaniu ofertowym (załącznik nr 1) i Dokumenty potwierdzające, że usługi, które podlegały ocenie w postępowaniu ofertowym, zostały wykonane należycie (załącznik nr 2). Niewątpliwie w aktach sprawy znajduje się również potwierdzenie wysyłki ww. dokumentów pod wskazany przez "A" Sp. z o.o. we wniosku adres email [...] Jednocześnie na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. fakt potwierdzenia wpływu tej informacji na adres skarżącej potwierdziła również jej pełnomocnik. Jednakże, w ocenie Sądu, przesłanie owej wiadomości w tak przyjętej przez organ formie, a przede wszystkim treści, nie uwalnia go od zarzutu bezczynności w kontrolowanej sprawie. Rację przyznać należy bowiem skarżącej, że przesłana wiadomość zawiera "wybrakowane" i niepełne informacje, a co za tym idzie, nie spełnia zarówno celu, jak i oczekiwań wnioskodawcy co do przesłanej treści owej informacji. Innymi słowy, jest informacją nieadekwatną do treści wniosku. W rozważanym aspekcie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, iż o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Lu 75/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 107/13, dostępne pod adresem: http://cbois.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe w kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, bezspornie z taką sytuacją mamy do czynienia. Udzielenie informacji przybrało w istocie postać faktycznej odmowy jej udostępnienia. W sprawie doszło zatem jedynie do pozornego udostępnienia informacji publicznej. Na załączonych scanach widnieją jedynie numery stron i parafka osoby, która ją uczyniła. Trudno zatem mówić, iż skarżącej Spółce udzielono adekwatnej dla treści wniosku informacji. Podobne uwagi odnieść należy do informacji "udostępnionych" w drugim załączniku, choć zawierają one nieco więcej treści. Zasadnie skarżąca ocenia zatem te informacje jako "wybrakowane" i niepełne. Zdaniem Sądu, u podstaw takiego działania organu przyjmującego postać pozornego udostępnienia przedmiotowej informacji, legł brak ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej udostępnienia żądanych informacji w związku z wyżej powołanym wyrokiem tut. Sądu z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 306/18, uchylającym decyzje w sprawie odmowy udostępnienia wskazanej informacji publicznej. W wyroku tym Sąd, jak już wskazano powyżej, stwierdzając, iż wniosek niewątpliwie dotyczył informacji publicznej w konkluzji wskazał, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący, że żądane informacje korzystają z omawianej ochrony (ochrony przedsiębiorcy), skutkiem czego usprawiedliwiona jest odmowa ich udostępnienia stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie podjęły próby wyjaśnienia aspektu formalnego zastrzeżenia poufności – to jest momentu, w którym przedsiębiorca może takie zastrzeżenia skutecznie zgłosić, w niniejszej sprawie dodatkowo, czy rzeczywiście oferent nie mógł wnieść zastrzeżenia w momencie składania oferty. Nie wyjaśniono też, czy nie jest możliwe udzielenie informacji zanonimizowanej. Powyższe zarzuty, w ocenie Sądu, przesądzać miały o zakresie dalszego postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, kwestie wskazane w powołanym wyroku nadal wymagają wyjaśnienia i zarazem warunkują prawidłowe załatwienie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 kwietnia 2017 r. Dopiero bowiem po wnikliwym zbadaniu tych kwestii organ będzie w stanie prawidłowo ustalić, czy możliwe jest udzielenie informacji zanonimizowanej w sposób zapewniający realizację wniosku strony, zgodnie z jej oczekiwaniami. Ewentulna zaś odmowa udostępnienia tych informacji będzie wymagała stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydania decyzji administracyjnej. Przepisy tej ustawy nie przewidują bowiem możliwości faktycznej odmowy udostępnienia informacji czy udzielenia jej w sposób pozorny celem ochrony wartości w niej wskazanych. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał za zasadne zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 28 kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu, stwierdzając przy tym na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji wyroku, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny pod adresem: http://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że organ po wyroku z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 306/18, podjął próbę wykonania żądania zawartego we wniosku z dnia 28 kwietnia 2017 r., ale uczynił to, jak wykazano powyżej, nieprawidłowo. Ta nieprawidłowość, zdaniem Sądu, wynikała z przekonania organu co do konieczności w istocie całkowitej anonimizacji ("zakorektowania") danych zawartych na dokumentach, których scany "udostępniono" związanych z ewentualną tajemnicą przedsiębiorcy. Nie było to zatem celowym działaniem organu i nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w pukcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota obejmuje zwot wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). E.S.