II SAB/Łd 9/11

Dnia 13 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 roku sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wyegzekwowania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym tytułu wykonawczego – decyzji Urzędu Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...]znak: [...] – w terminie trzydziestu dni od uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., żądając nakazania temu organowi wyegzekwowania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego w części wchodzącej na głębokość trzech m w działkę, która obecnie jest jego własnością. Nakaz rozbiórki wynika z decyzji z dnia [...] Kierownik Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Ł. Alternatywnie skarżący wniósł o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. przekazania sprawy egzekucyjnej właściwemu organowi egzekucyjnemu. Przed złożeniem skargi do Sądu M. M. pismem z dnia 3 grudnia 2010r. (k- 7 akt sądowych) zażalił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. sprawy dotyczącej egzekucji polegającej na rozbiórce części przedmiotowego budynku. Konsekwencją powyższego zażalenia było pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.: z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi M. M. wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] Kierownik Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Ł. udzielił A. i A., małżonkom S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce położonej we wsi W. 51. W owej decyzji określił, że przy wykonywaniu robót budowlanych należy m.in. "rozebrać istniejący od strony działki F. O. budynek mieszkalny w części wchodzącej na odległość 3,00 m w głąb tejże działki, wykonując nowopowstałą ścianę szczytową, jako ścianę pełną bez otworów". F. O. to dziadek skarżącego, obecnego .właściciela owej działki, na której stoi posadowiony w części budynek należący do Państwa S., jest M. M., zaś od roku 1989 nakaz rozbiórki części spornej budynku orzeczony w/w decyzji o pozwoleniu na budowę nie został wykonany. Skarżący wskazał również, iż ściana kolankowa części tegoż budynku pod dachówką jest odchylona od pionu o około 25-30 cm., przez co skarżący nie może rozpocząć procesu inwestycyjnego, gdyż na jego terenie stoi około 30 m/kw domu Państwa S. W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego nie dopilnowały realizacji prawa przez siebie stanowionego w formie decyzji administracyjnych przez 21 lat. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, że decyzja ta stała się ostateczna i jako taka podlegała wykonaniu, nadto budynek gospodarczy będący przedmiotem wyżej wymienionej decyzji został wybudowany i jest użytkowany. Inwestor przy wykonywaniu robót budowlanych nie wykonał wspomnianej rozbiórki, a postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...]. Następnie w dniu [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. postanowieniem nr [...] ponownie nałożył na A. i A. małż. S., grzywnę w celu przymuszenia, które zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], a samo postępowanie egzekucyjne zostało przez organ drugiej instancji umorzone. Powyższe postanowienie Wojewody [...] zostało przez M. M. zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi, który wyrokiem z dnia [...], w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 233/97 uchylił w/w postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]. Następnie sprawa została skierowana do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy wymienione wcześniej postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na to postanowienie A. i A. S. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2003r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1236/00 ową skargę oddalił. Odnosząc się do meritum sprawy organ wskazał, że stosownie do postanowień ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), na organie egzekucyjnym ciąży ustawowy obowiązek badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja niedopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru budowlanego, bowiem podstawą żądania dokonania rozbiórki części budynku, o którą wnosi M. M. jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, w której zawarto warunek rozbiórki bez określania terminu jej wykonania. Zdaniem organu warunek ten nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego albowiem nie posiada charakteru nakazu, z podaniem terminu jego wykonania. Nadto wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jest organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień, stosowanie do treści art. 20 § 1 pkt. 4 w/w ustawy, a w tym przypadku obowiązek rozbiórki nie wynika ani z decyzji, ani z postanowienia tego organu. Wobec tego organem administracji publicznej właściwym do wyegzekwowania obowiązku zawartego w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu jest właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji architektoniczno-budowlanej. Biorąc pod uwagę, że decyzja z dnia [...] nr [...] wydana została przez Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Ł., to zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest Starosta Ł.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona między innymi na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Ponadto stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w k.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 k.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 k.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. Przechodząc do oceny postępowania organu w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że żadna z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę nie jest usprawiedliwieniem dla trwającej tyle lat bezczynności organu. W pierwszej kolejności należy się odnieść do stwierdzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., iż decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy jest niewykonalna, gdyż zawarto warunek rozbiórki bez określania terminu jej wykonania. W tym miejscu przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Łodzi w wyroku z dnia 2 marca 2000r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 223/97, którym uchylono postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], umarzające postępowanie egzekucyjnego. Przesłanką umorzenia postępowania w trybie art.59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) było właśnie stwierdzenie przez organ braku przymiotu wykonalności decyzji z uwagi na nieokreślenie terminu wykonania rozbiórki. NSA stwierdził, iż przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. jest wyłącznie trwała niemożność wykonania obowiązku. Taką przeszkodą w ocenie Sądu nie jest brak określenia w decyzji terminu wykonania rozbiórki budynku, bowiem przepisy prawa materialnego administracyjnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.), jak i prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm.) takiego obowiązku nie zawierały. Nadto Sąd wyjaśnił, że również przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uzależniały wykonania obowiązku od określenia w decyzji jej terminu. NSA w powołanym wyroku przesądził również, iż M. M., jako właściciel nieruchomości, na której znajduje się będący przedmiotem postępowania budynek, ma interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie Wojewody [...], mimo że nie jest podmiotem wymienionym w art.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tożsamy pogląd co do zarzutu niewykonalności decyzji z dnia 31 sierpnia 1989 roku wyraził Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Łodzi w wyroku z dnia 13 czerwca 2003r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1236/00, którym oddalono skargę A. i A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wskazanego wyroku sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...], którą zostało udzielone skarżącym pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce położonej we wsi W. 51, pod warunkiem rozbiórki części budynku mieszkalnego jest ostateczna, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego podlega wykonaniu. Nieokreślenie w decyzji terminu wykonania rozbiórki nie czyni jej niewykonalną, tym bardziej, że - jak uzasadniał NSA – przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wykonania decyzji takiego obowiązku nie przewidywały.. Wobec tak kategorycznych stwierdzeń niezrozumiałe i nieakceptowalna jest dalsza bezczynność organu, niezakończenie postępowania egzekucyjnego, które toczy się od 1995 roku. Nie do zaaprobowania jest powoływanie się przez organ na tezę o niewykonalności decyzji wobec przesądzenia tej kwestii dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którego poglądem prawnym wszak organy są związane (art. 190 i 153 p.p.s.a.) Nie sposób zaaprobować też bezczynności organu, związanej z podnoszoną od 2008 roku argumentacją, że to Starosta [...] a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki części budynku. Wydaje się, że kwestia właściwości organu została przesądzona orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, powoływanymi we wcześniejszych rozważaniach. W szczególności w wyroku z dnia 13 czerwca 2003r w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1236/00, NSA nie negował właściwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który pełnił funkcję organu II instancji, gdy organem stopnia podstawowego był Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł., zaś poddane kontroli sadu rozstrzygnięcie dotyczyło postępowania egzekucyjnego (nałożenie grzywny w celu przymuszenia). Jeżeli nawet jednak organy prowadzące postępowanie stwierdzają, że nie są właściwe do jego prowadzenia, winny zmianę stanowiska uargumentować i zakończyć postępowanie w sposób prawem przewidziany. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, iż w państwie prawa niedopuszczalna jest sytuacja, w której organy nadzoru budowlanego, prowadzące od postępowanie egzekucyjne uznały się za niewłaściwe po 11 latach prowadzenia postępowania, co więcej, aby konstatacji tej nie towarzyszyło żadne rozstrzygnięcie procesowe, które zostałoby poddane weryfikacji w trybie instancyjnym, przewidywane wszak przez kodeks postępowania administracyjnego. Na poparcie powyższej tezy wystarczy wskazać, iż organy nadzoru budowlanego podejmowały w niniejszej sprawie działania. I tak, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie, utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...], nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, więc organ którego bezczynność jest przedmiotem rozpoznawanej skargi, w dniach 19 marca 2004r. i 14 czerwca 2005r., jako organ właściwy w sprawie, wystosował do A. i A. S. upomnienia w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki spornego budynku, wynikającego z decyzji z dnia [...]. Wreszcie- postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ nadzoru budowlanego nakazał M. S. i M. M. (aktualnym współwłaścicielom spornego budynku) dostarczenie ekspertyzy o stanie technicznym tegoż budynku. Podkreślić należy, że wskazane wyżej działania nie niweczą zarzutu o bezczynności organu. Nie doprowadziły bowiem do zakończenia toczącego się właściwie od 1989r postępowania, którego celem jest wyegzekwowanie nakazu rozbiórki spornego budynku mieszkalnego w części wchodzącej na odległość 3 m w sąsiednią działkę, przy jednoczesnym wykonaniu nowopowstałej ściany szczytowej, jako ściany pełnej bez otworów, podlegają wykonaniu. W tym miejscu przypomnieć należy, iż na tychże organach ciąży obowiązek zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Przypomnieć należy także, że organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy (wyznaczony) termin załatwienia sprawy. Obowiązek sygnalizowania stronom o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Mając na uwadze dyspozycję zawartą w treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na brak załatwienia sprawy w terminie. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostaje bezczynny, albowiem do dnia orzekania nie został wyegzekwowany nakazu rozbiórki spornego budynku mieszkalnego, w części wchodzącej na odległość 3 m w sąsiednią działkę, przy jednoczesnym wykonaniu nowopowstałej ściany szczytowej, jako ściany pełnej bez otworów zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce położonej w miejscowości W. 51. Mając na uwadze powyższe za bezsporny w sprawie należy uznać zarówno upływ terminów przewidzianych w art. 35 i 36 k.p.a., jak i fakt braku wydania wnioskowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin 30 dni, liczony od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na wydanie rozstrzygnięcia, które załatwiałoby sprawę wykonania .nakazu rozbiórki zawartego w decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...],[...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. m.o.