II SAB/Łd 90/13

Dnia 10 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 roku sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. 1) zobowiązuje Dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] w P. do załatwienia wniosku A. B. z dnia 28 maja 2013 roku o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej punktów 1 i 3 tego wniosku; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] w P. na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 22 czerwca 2013 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r. A. B., na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w związku z nieścisłościami w oświadczeniach majątkowych, zwrócił się do Dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] w P. o udzielenie informacji: 1. Z jakiego miejsca pracy otrzymał wynagrodzenie w formie umowy zlecenia i w jakiej wysokości wykazanej w oświadczeniu z dnia 29 sierpnia 2013 r.? 2. Z jakiego miejsca pracy i jakiej kwoty dotyczyła umowa o dzieło wskazana w oświadczeniu z dnia 31 sierpnia 2012 r. i która nie była wskazana w oświadczeniu z dnia 29 kwietnia 2013 r.?; 3. Czy w związku z błędnie naliczanym obowiązkowym pensum dyrektora w Szkole Podstawowej w P. w latach [...] (pełniąc funkcję dyrektora tej szkoły) niezgodnym z uchwałą nr XVII/111/2004 Rady Miejskiej z dnia 21 czerwca 2004 r. otrzymał zaległe wynagrodzenie wraz z należnymi odsetkami i w jakiej wysokości po ujawnieniu tego faktu w 2012 r.? W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Przedszkola Samorządowego poinformował, że oświadczenia majątkowe zostały złożone zgodnie z odpowiednimi przepisami, a ewentualne wątpliwości należy kierować do powołanych do tego organów państwowych. W odniesieniu do kwestii należności finansowych z poprzedniego miejsca pracy, Dyrektor poinformował o konieczności zwrócenia się do ówczesnego pracodawcy. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 22 czerwca 2013 r. A. B. złożył do tutejszego sądu skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] w P. w sprawie jego wniosku z dnia 28 maja 2013 r., wnosząc o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi wyjaśnił, że zwrócił się do Dyrektora o wyjaśnienie nieścisłości w dwóch oświadczeniach majątkowych. Ponadto, wnosił o udzielenie informacji czy wobec błędnie naliczanego obowiązkowego pensum Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w latach [...], otrzymał on zaległe wynagrodzenie wraz z należnymi odsetkami i w jakiej wysokości po ujawnieniu tego faktu w 2012 r. Wskazał, że nieprawidłowości te rodzą skutki konieczności wypłaty zaległego wynagrodzenia i na podstawie art. 91c Karty Nauczyciela w związku z art. 84 Kodeksu Pracy dyrektor szkoły nie może zrzec się wynagrodzenia. Zakaz ten dotyczy również części wynagrodzenia, które należy się z tytułu przepracowanych godzin ponadwymiarowych. Skarżący podniósł, że strona przeciwna nie udostępniła mu żądanych informacji, odsyłając w tym zakresie do innych organów państwowych. Skarżący wskazał, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiot żądania dotyczy podstawowej informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osoby sprawującej funkcję publiczną, a zatem żądana informacja jest informacją publiczną. Podniósł, że prawo gwarantuje każdemu możliwość zapoznania się z informacjami związanymi z gospodarką finansową w sferze finansów publicznych – art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisy ustawy o finansach publicznych (art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 lit a oraz art. 35). Art. 61 Konstytucji gwarantuje ponadto prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności osób sprawujących funkcję publiczną i o organach władzy publicznej. Dodał, że skarga na bezczynność jest zasadna, bowiem Dyrektor nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał także decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Samorządowego Przedszkola nr [...] w P. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że udzielił pisemnie odpowiedzi w terminie przewidzianym ustawą, nadto informacje, których żąda skarżący nie mają charakteru informacji publicznej. Nadmienił, że do końca roku pełnił funkcję Dyrektora Szkoły Podstawowej w P., a obecnie pełni funkcję Dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] w P.. Zgodnie z dyspozycją ustawodawczą, jako osoba pełniąca funkcje dyrektora placówek oświatowych, złożył stosowne oświadczenia majątkowe, które są dostępne jako informacje publiczne na stronach BIP Urzędu Miasta S. i Urzędu Miasta P.. Dlatego też nie widzi podstaw prawnych do udzielania dalszych, szczegółowych informacji i wyjaśnień dotyczących złożonych oświadczeń oraz wynagrodzenia z poprzedniego miejsca pracy. Zdaniem Dyrektora, wniosek skarżącego nie dotyczy finansów ani spraw, którymi zarządza dyrektor przedszkola, ale prywatnych wynagrodzeń, co nie stanowi informacji publicznej. Do takiej sytuacji nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji, lecz jedynie informuje o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Wyjaśnił, że w zakresie prawidłowości złożonych oświadczeń odesłał wnioskodawcę do organów administracji państwowej, władnych do kontrolowania oświadczeń majątkowych, a w kwestii zaległego wynagrodzenia do byłego pracodawcy, odpowiedzialnego za prawidłowe wypłacanie pensum swojemu pracownikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność dotycząca udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem skarga niniejsza jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Przedszkola Samorządowego nr [...] w P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Dyrektor Przedszkola Samorządowego nr [...] w P. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Ponadto, informacje, których domagał się skarżący miały charakter informacji publicznej, bowiem dotyczyły składników wynagrodzenia finansowanych ze środków publicznych. Ta kwestia nie budzi wątpliwości, bowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zasadę tę rozwija i konkretyzuje. Skoro zatem wynagrodzenie Dyrektora Przedszkola Samorządowego finansowane jest ze środków publicznych, to jest ono informacją publiczną. Stosownie do treści art. 7 omawianej ustawy udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p., 3) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych, zwanym "centralnym repozytorium". Z owego katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne, z punktu widzenia niniejszej sprawy, jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego. Taki bowiem wniosek zainicjował niniejsze postępowanie. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 omawianej ustawy). Przeciwstawienie tych sposobów udzielania informacji publicznej ma doniosłe znaczenie, gdyż udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 436/05 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/10, LEX nr 674723). Stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust.2). Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych należy wskazać, iż omawiana ustawa wymienia trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: - udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Wracając na grunt niniejszej sprawy, w punkcie 1 wniosku z dnia 28 maja 2013 r., skarżący domagał się udzielenia informacji dotyczącej miejsca pracy, z którego Dyrektor otrzymał wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia, wskazanej w oświadczeniu z dnia 29 sierpnia 2013 r. Treść skargi wskazuje natomiast, iż skarżący domagał się wyjaśnienia nieścisłości wynikających z dwóch oświadczeń majątkowych: z dnia 29 kwietnia 2013 r. oraz 31 sierpnia 2012 r. Organ nie wyjaśnił zatem, czy w punkcie 1 wniosku, skarżący popełnił tzw. oczywistą omyłkę pisarską, bowiem w istocie chodziło mu o oświadczenie z dnia 29 kwietnia 2013 r., czy też jego wniosek dotyczy jakiegoś innego jeszcze oświadczenia. Ustalenie to jest istotne z punktu widzenia publicznej dostępności informacji wynikających z tego oświadczenia, a tym samym obowiązku udostępnienia tej informacji. Wobec powyższego, skargę w tym zakresie należało uwzględnić. W odniesieniu do punktu 2 wniosku wskazać trzeba, że żądaną informację, wbrew twierdzeniom skarżącego, można odnaleźć w oświadczeniu majątkowym z dnia 31 sierpnia 2012 r. W części A pkt VIII Dyrektor oświadczyła, że w okresie styczeń-sierpień 2012 r. otrzymała od Wojewódzkiego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w P. (WODN P..) wynagrodzenie w kwocie 10 857,32 zł brutto, w tym 1550 zł z tytułu umowy o dzieło i praw autorskich. Zatem określiła miejsce pracy, z którego pochodziło wynagrodzenie oraz kwotę otrzymaną z tytułu umowy o dzieło. W tym miejscu warto przypomnieć, co zresztą zostało już wspomniane wyżej, że udostępnienie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Oznacza to, że taka informacja w ogóle nie musi być udzielona. Przyjmuje się, że jeśli organ upubliczni daną informację w Biuletynie, to w sposób generalny dopełnia obowiązku jej udostępnienia i nie jest już zobligowany do jej udzielenia na indywidualne żądanie określonego podmiotu. Sąd na marginesie jedynie wskazuje, że nawet jeśli skarżącego nie satysfakcjonuje udostępniona w BIP informacja co do jej szczegółowości, to i tak jego twierdzenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sposób prowadzenia BIP nie podlega bowiem kognicji sądu. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie można uznać samego sposobu utworzenia i prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego, aby domagać się od organu określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1210/05, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Łd 40/08; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, skarga na bezczynność organu dotycząca informacji udostępnionej w BIP jako niezasadna podlega oddaleniu. Na żądanie ujęte w punkcie 3 wniosku skarżącego tj. udzielenia informacji co do zaległego wynagrodzenia otrzymanego wraz z należnymi odsetkami z poprzedniego miejsca pracy, Dyrektor Przedszkola nie udzielił odpowiedzi. W tym zakresie odesłał stronę do poprzedniego pracodawcy. Oznacza zatem, że mimo iż pytanie odnosiło się do informacji publicznej, organ nie podjął czynności materialno-technicznej (nie udzielił informacji), ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Brak jest też podstaw do uznania, że organ tej informacji nie posiadał, skoro dotyczyła ona przysługującego Dyrektorowi zaległego składnika wynagrodzenia. Zatem wobec nie podjęcia przez organ, w nakazanym prawem terminie, działań uregulowanych w art. 10 lub art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skarga na bezczynność w zakresie punktu 3 wniosku okazała się zasadna. Oceniając bezczynność organu, Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego. Dyrektor Przedszkola udzielił bowiem odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pozostając w przekonaniu, że żądane informacje są dostępne w BIP, a udzielona odpowiedź okaże się dla wnioskodawcy wystarczająca. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w części dotyczącej punktu 1 i 3 (pkt I wyroku), stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku), a z kolei na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II wyroku). O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. a.tp.