II SAB/Łd 90/19

Dnia 16 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wójta Gminy W. w sprawie podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy postanawia: odrzucić skargę. B.A. W. K. zwrócił się 2 kwietnia 2019 r. do Urzędu Gminy w W. o udostępnienie informacji publicznej w sprawie chlewni zlokalizowanej w miejscowości W., działka ewid. nr 149, czy jest użytkowana zgodnie z zapisami decyzji środowiskowej w zakresie ilości utrzymywanych świń. Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Urząd Gminy w W. poinformował W.K., że urząd nie posiada w swoich aktach wydanych decyzji środowiskowych dla hodowli tuczników na działce na 149 w obrębie [...], w miejscowości W.. Następnie pismem z dnia 2 maja 2019 r. W. K. wniósł o udzielenie informacji, czy urząd gminy wydał decyzję o pozwoleniu na budowę chlewni na w/w działce oraz czy chlewnia ta jest użytkowana zgodnie z wydaną decyzją. W związku z powyższym pismem z dnia 14 maja 2019 r. organ zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. o przeprowadzenie kontroli w zakresie ilości hodowanych tuczników w chlewni należącej do M. J. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że obiekt został zasiedlony 16 maja 2019 r. liczbą 670 świń (docelowo tuczniki) i do dnia inspekcji nie odnotowano żadnych upadków zwierząt. Pismem z dnia 10 czerwca 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę o wydanym przez Wójta Gminy W. pozwoleniu na budowę chlewni oraz o wynikach przeprowadzonej tam kontroli. W dniu 12 czerwca 2019 r. W. K. zwrócił się do organu o ustalenie, czy ilość świń hodowanych na działce nr 149 jest zgodna z warunkami , wydanymi przez urząd. Następnie pismem z dnia 11 lipca 2019 r. poinformowano, że dla hodowli trzody chlewnej decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...]. Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla dobudowy do istniejącej chlewni – budynku chlewni na odchowalnię warchlaków o łącznej obsadzie 40 DJP i budowę zbiornika na gnojowicę o pojemności 50 m3. Podniesiono jednocześnie, że organ nie posiada kompetencji ani możliwości technicznych badania ilości utrzymywanych zwierząt w budynkach inwentarskich na terenie gminy. Kontrolę nad dobrostanem utrzymywanych zwierząt gospodarskich sprawuje Państwowy Powiatowy Lekarz Weterynarii w R., który wypowiedział się już w sprawie. Jednoczenie poinformowano, że do obliczenia ilości utrzymywanych zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) służy załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza (DJP). Dodatkowo poinformowano, że rejestr stada tuczników, urodzeń i zbycia dla poszczególnych hodowli prowadzi Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Biuro Powiatowe w R. Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. W. K. wskazał, że M. J. użytkuje chlewnię niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z której wynika, że maksymalna obsada wynosi 40 DJP, tymczasem w rzeczywistości wynosi ona 93,8 DJP i w związku z tym zwrócił się do organu o nakazanie właścicielowi chlewni położonej na działce na 149 w m. W. ograniczenia hodowli do maksymalnie 40 DJP. W odpowiedzi na powyższe pismo organ w dniu 20 sierpnia 2019 r. podniósł, że Urząd Gminy nie posiada kompetencji ani możliwości technicznych sprawdzania ilości utrzymywanych zwierząt w budynkach inwentarskich na terenie gminy w porównaniu do wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla obsady zwierząt. Poinformowano również, że kontrolę nad dobrostanem utrzymywanych zwierząt gospodarskich sprawuje Państwowy Powiatowy Lekarz Weterynarii w R., natomiast rejestr stada tuczników, urodzeń i zbycia powadzi Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Biuro Powiatowe w R. Następnie, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wójt Gminy W. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. kserokopię pisma z dnia 16 lipca 2019 r., wskazując, że zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. 2018 r., poz. 1202), organem władnym do ustalenia czy doszło do zmiany sposoby użytkowania, a mianowicie, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Wskazano, że z treści pisma W.K. wynika, że użytkowanie chlewni jest sprzeczne z przeznaczeniem w zakresie ilości utrzymywanego stada co może wpływać na bezpieczeństwo jego dalszego użytkowania. W. K. złożył skargę na bezczynność Gminy w W., wskazując, że Rada Gminy niezasadnie uznała, że nie jest kompetentna do sprawdzenia, czy ilość utrzymywanych zwierząt w budynkach inwentarskich jest zgodna z wydawanymi decyzjami o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego na podstawie art. 162 k.p.a. organ może uchylić lub wygasić decyzję jeżeli strona nie dopełniła zawartych w decyzji warunków lub czynności. W odpowiedzi na skargę organ, który potraktował pismo skarżącego jako skargę na bezczynność w zakresie udzielenia informacji o środowisku, wniósł o jej oddalenie z powodu jej jako niezasadnej, bowiem organ udzielał odpowiedzi na wszystkie zapytania skarżącego.. Następnie organ wyjaśnił, że w dniu [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji: budowa chlewni – budynku chlewni na odchowalnię warchlaków o łącznej obsadzie do 40 DJP i budowę zbiornika na gnojowicę o pojemności 50 m3 w W. nr 5 na działce ewid. 149. Natomiast pismo skarżącego w zakresie ustalenia zmiany sposobu użytkowania chlewni przekazano zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 162 k.p.a., ponieważ fakt, że decyzja wydana została w przedmiocie dobudowy do istniejącej chlewni budynku chlewni na odchowalnię warchlaków o łącznej obsadzie do 40 DJP mieści się w pojęciu rodzaju inwestycji, nie stanowi zaś warunku w rozumieniu w/w przepisu. Powołując się na stanowisko doktryny podniesiono, że zamieszczenie w treści decyzji administracyjnej warunku powoduje, że jej prawne skutki zależą w całości od zdarzenia, które staje się treścią warunku. Nadto zgodnie z treścią decyzji podlega ona wygaszeniu gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż wydanej decyzji, a nie została wcześniej wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. W. K. oświadczył, że jego intencją nie było złożenie skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji o środowisku, a wyłącznie bezczynność organu w zakresie działań zmierzających do spełnienia warunków zawartych w decyzji z 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla chlewni. W jego ocenie organ jest władny do podjęcia działań na podstawie art. 162 k.p.a., tj. prowadzących do uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nadto przyznał, że nie składał do organu odrębnego wniosku o uchylenie alb stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, ale o zmuszenie inwestora do zmiany liczby tuczników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że skarżący sprecyzował, iż przedmiotem jego skargi jest bezczynność organu w zakresie weryfikacji przez organ prawidłowości wykonywania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy skargę. Wobec kategorycznego stwierdzenia skarżącego, że nie było jego intencją kwestionowanie postępowania Wójta Gminy w zakresie udzielania informacji publicznej, informacji o środowisku, sąd sprecyzował przedmiot skargi w sposób opisany w sentencji. Z wyjaśnień skarżącego udzielonych na rozprawie przez sądem w dniu 3 grudnia 2019 r. wynika, że jego działania zmierzają do zweryfikowania legalności sposobu użytkowania chlewni, co pozwala uznać za w pełni prawidłowe przekazanie pisma skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Działania organu odpowiadały przepisom art. 65 § 1 k.p.a. organ bowiem uznając się za niewłaściwy informował o tym skarżącego i przekazywał jego pisma do innych – właściwych instytucji, tj. do Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. oraz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Natomiast skarga sprecyzowana na rozprawie podlega odrzuceniu, bowiem niezależnie od wskazanego - jak się wydaje niewłaściwie - przez skarżącego organu, z akt postępowania wynika, że skarżący przed jej wniesieniem nie wyczerpał wymaganych ustawą środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarga do sądu winna zostać poprzedzona ponagleniem. Jest to bowiem środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, gdy strona zarzuca organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 37 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.(bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Brak ponaglenia przesądza o przedwczesności skargi i konieczności jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący może ustalić, czy PINB wszczął postępowanie w związku z przekazanym przez Wójta jego pismem z 16 lipca 2019 roku, jaki jest przebieg postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. (PINB), zwracając się bezpośrednio do tego organu. Składając ewentualną skargę na bezczynność, konieczne jest poprzedzenie jej ponagleniem, w przypadku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego organem wyższego stopnia jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. . Na marginesie należy wyjaśnić, że pozbawione podstaw prawnych są żądania skarżącego uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 162 k.p.a. z powodu niedotrzymania warunków określonych w decyzji. Przede wszystkim rację ma organ, że warunki dotyczące przyszłej inwestycji, określone w decyzji o warunkach zabudowy nie są warunkami, od których uzależnione jest wykonanie decyzji w rozumieniu art. 162 k.p.a. Przepis ten zezwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji m.in. w sytuacji, gdy została ona wydana z zastrzeżeniem spełnienia określonego w niej warunku (§ 1 pkt 2 ) czy jej uchylenie w razie niedokonania dokonania określonych w niej czynności ( § 2 ). W istocie w decyzji o warunkach zabudowy określa się wymagania dla nowej inwestycji, ale nie są to z całą pewnością "warunki" czy też czynności w rozumieniu art. 162 k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją podlegającą wykonaniu w tym sensie, że na jej podstawie nie jest możliwe rozpoczęcie realizacji inwestycji, niezbędna jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji. MR