II SAB/Łd 91/19

Dnia 10 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w M. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 2 września 2019 r.; 3. zasądza od Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w M. na rzecz skarżącego M. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. W dniu 10 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga M. C. na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w M. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż pismem z dnia 2 września 2019 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w M. o udostępnienie informacji publicznej na temat liczby osób zatrudnionych w bibliotece wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowiska i formy zatrudnienia. Pełnomocnik podkreślił, że wnioskowane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm. – dalej jako: ustawa) i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Przywołując zapis art. 13 ust. 1 ustawy pełnomocnik wskazał, iż ustawowy termin na udostępnienie informacji minął w dniu 16 września 2019 r., od tego czasu Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w M. pozostaje w bezczynności. Pełnomocnik załączył do skargi kopię wniosku z dnia 2 września 2019 r. Wskazując na zasadność skargi pełnomocnik wniósł m.in. o zobowiązanie podmiotu do rozpatrzenia wniosku z dnia 2 września 2019 r. w terminie 3 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w M. dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w M. wyjaśnił, że w okresie kiedy otrzymał wniosek skarżącego był obciążony dodatkowymi zajęciami organizacyjno-technicznymi związanymi z funkcjonowaniem biblioteki szkolnej oraz zmianą siedziby biblioteki głównej. Brak natychmiastowej odpowiedzi na wniosek strony wynikał wyłącznie z natłoku zajęć, wnioskowane informacje zostały udostępnione pisemnie w dniu 4 października 2019 r. na adres poczty elektronicznej skarżącego, następnie poprzez ePUAP w dniu 5 października 2019 r. bez podpisu elektronicznego i w dniu 7 października 2019 r. z podpisem elektronicznym. Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w M. na potwierdzenie swej argumentacji załączył kopie przedmiotowych odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postępowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Od "milczenia" (niedziałania) organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania - załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydając decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy. Decyzję natomiast wydaje się w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy. W tego rodzaju sprawach, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w M. o udostępnienie informacji publicznej na temat liczby osób zatrudnionych w bibliotece wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowiska i formy zatrudnienia. Nie budzi wątpliwości, co zasadnie podniósł pełnomocnik strony, że informacje o jakie zwrócił się skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w M. jest niewątpliwie podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy). Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W niniejszej sprawie, strona skarżąca pismem z dnia 2 września 2019 r. zwróciła się do Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w M. w formie wiadomości mailowej, nadanej za pośrednictwem urzędowej platformy kontaktowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, do dnia wniesienia skargi, tj. 30 września 2019 r., Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w M. pozostawał w bezczynności. Jednakże stan bezczynności ustąpił przed rozpatrzeniem sprawy niniejszej na rozprawie, gdyż wnioskowane informacje zostały udostępnione pisemnie w dniu 4 października 2019 r. na adres poczty elektronicznej skarżącego, następnie poprzez ePUAP w dniu 5 października 2019 r. bez podpisu elektronicznego i w dniu 7 października 2019 r. z podpisem elektronicznym. O ile zatem wniesienie skargi było zasadne, o tyle po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu organ udostępnił wnioskowane przez stronę informacje publicznie i postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania w zakresie żądania nakazania organowi rozpatrzenia wniosku z dnia 2 września 2019 r. Ustalenie, iż organ nie pozostaje bezczynny nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (w rozpoznawanej sprawie z tym ostatnim żądaniem jednak nie wystąpiono). W orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. Skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył dnia 2 września 2019 r., zaś wnioskowana informacja została mu udostępniona w dniach 4, 5 i 7 października 2019 r., tj. po wniesieniu skargi. Zdaniem sądu, okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. Uwzględniając powyższe, sąd na podstawie art. 149 pkt 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (pkt 2 sentencji wyroku) w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 357 zł, WSA zaliczył wpis od skargi - 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł, odpowiadające 1/2 stawki minimalnej, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Obniżenie wysokości wynagrodzenia radcy prawnego ustanowionego w niniejszej sprawie w stosunku do kwoty 480 zł wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1it. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, WSA uzasadnia uprawnieniem nadanym przepisem art. 206 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Na podstawie tego przepisu wojewódzki sąd administracyjny działa w ramach uznania, dokonując oceny na tle konkretnych okoliczności, czy występują szczególnie uzasadnione względy przemawiające za odstąpieniem od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części. "Uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., nie jest ograniczony do przykładowego przypadku określonego drugą częścią cytowanego przepisu, po słowach "w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu", a zatem nie ogranicza się tylko do sytuacji częściowego uwzględnienia skargi. Możliwe jest zastosowanie tego przepisu nawet w sytuacji uwzględnienia skargi w całości. W związku z tym, iż art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika procesowego. Określając wysokość wynagrodzenia takiego pełnomocnika procesowego sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy radcy prawnego (adwokata), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. W tym kontekście sporządzenie skargi o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym w przedmiotowo tożsamych sprawach, w ocenie WSA uprawnia co najmniej do miarkowania wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika. Sąd w tym względzie w pełni podziela aktualne stanowisko wypracowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych co do wykładni art. 206 p.p.s.a. na tle spraw w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej (por.m.in. wyroki: WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 118/17; WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 30/17; WSA w Poznaniu z 3 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 92/16; WSA w Gdańsku z 25 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 70/16). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec ustalenia przez WSA z urzędu faktu wnoszenia przez M. C., w imieniu którego działa ten sam zawodowy pełnomocnik, licznych skarg w takich samych sprawach dotyczących bezczynności różnych organów – gminnych bibliotek, na tle tego samego zapytania o udostępnienie informacji publicznej, zawisłych przed różnymi wojewódzkimi sądami administracyjnymi (por.m.in. wyroki WSA: we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 238/19; w Opolu z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 77/19; w Rzeszowie z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 109/19; w Krakowie z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 455/19). A. P.