II SAB/Łd 97/19

Dnia 22 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi I. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Ł. obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze 350/3 - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ak. I.S. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [....] (obręb [....]). objętą decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Zarzuciła naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu. W uzasadnieniu wyjaśniła, że Wojewoda [...], zawiadomieniem z 23 lutego 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nieruchomość ta została objęta decyzją z dnia [...] r.. Wobec nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (7 czerwca 2016 r.), termin na ustalenie odszkodowania wynosił 60 dni, a więc upływał 6 sierpnia 2016 r.. Z uwagi na wadliwość prowadzonego postępowania, sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed organem drugiej instancji i w wyniku złożonego odwołania. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] r. uchylił poprzednią decyzję Wojewody [...] z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od tego momentu minęło prawie 5 miesięcy, a do sprawy nie został nawet włączony nowy operat szacunkowy. Tym samym w ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Postępowanie prowadzone jest już ponad 3 lata, a strona nie uzyskała jeszcze należnego jej odszkodowania. Jednocześnie skarżąca ma świadomość, że podejmowane przez stronę czynności (odwołanie, uwagi do wyceny) mają wpływ na przedłużenie postępowania. Jednak podejmowane czynności służą weryfikacji poprawności prowadzonego postępowania, aby uniknąć sytuacji wprowadzenia do obiegu prawnego wadliwie wydanej decyzji administracyjnej. Na wadliwość prowadzonego postępowania wskazuje chociażby kasatoryjna decyzja Ministra. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że informacja o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [....] miasta Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer [....] została przesłana do stron postępowania przy piśmie z dnia 23 lutego 2016 r.. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 37 § 1 i art. 16 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu pełnomocnik skarżącej pismem z 17 września 2019 r. złożył do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu odebrania prawa własności nieruchomości. W zaistniałej sytuacji nie sposób uznać, aby skarżąca przed skierowaniem do sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpał służący mu w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie spełnił zatem warunku określonego w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Wojewoda [...] stoi na stanowisku, iż strona powinna złożyć zażalenie, a nie ponaglenie. Dalej organ przypomniał, że na podstawie własnej decyzji z 18 listopada 2015r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-14 - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 (DK 1) w m. S. do węzła Ł. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. (bez węzła) - droga krajowa 91 (DK 1) w m. Słowik wraz z infrastrukturą, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] r. część nieruchomości położona w obrębie [....] miasta Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer [....], stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzją z [...] r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [....] miasta Ł., województwie [...], oznaczonej jako działka numer [....] oraz o przyznaniu na rzecz I.S. odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości prawa własności do przedmiotowej działki podwyższonej o 5% wartości nieruchomości, po odliczeniu wartości ograniczonego prawa rzeczowego na niej ustanowionego. Następnie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] r. z uwagi na nieprawidłowości jakie zawiera operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania, a co za tym idzie brak możliwości dalszego jego wykorzystania oraz na brak możliwości dokonania oceny przez Wojewodę [...], operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony, przedłożonego dopiero na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] r. wpłynęła do Urzędu 30 kwietnia 2019 r, natomiast akta przedmiotowej sprawy zostały zwrócone w dniu 5 lipca 2019 r.. Pismem z 24 maja 2019 r., ze względu na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a następnie jego weryfikację w celu przyjęcia jako dowodu w sprawie, Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie do 30 września 2019 r.. Postanowieniem z [....] r., organ powołał biegłego Rzeczoznawcę Majątkowego K. Ł. do sporządzenia opinii, w formie operatu szacunkowego, o wartości przedmiotowej części nieruchomości oraz zbadania czy prawo rzeczowe ustanowione na przedmiotowej części nieruchomości ma wpływ na jej wartość. Pismem z 27 sierpnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożyła operat szacunkowy w niniejszej sprawie. Pismem z 19 września 2019 r., organ prowadzący postępowanie z uwagi na konieczność weryfikacji nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, w celu przyjęcia jako dowodu w sprawie, działając na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r., co podyktowane było m.in. tym, iż uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie przedmiotowej wyceny. Postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] dopuścił dowód z ww. opinii, sporządzonej w formie operatu szacunkowego określającej wartość ww. części nieruchomości oraz przesłał do stron wyciąg z operatu szacunkowego. Zdaniem organu ww czynności podejmowane w toku postępowania były niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik niniejszego postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Tym samym nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie przez organy postępowań, niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności poddał ocenie kwestię jej dopuszczalności, mając na uwadze również wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę – o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 52 § 1 k.p.a.. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) wprowadziła w art. 37 k.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Jednakże z uwagi na brzmienie art. 16 ustawy nowelizującej (do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym) wynika, że skarżący powinien był złożyć zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], nie zaś ponaglenie, co uczynił pismem z dnia 17 września 2019 r. Niemniej jednak przyjąć należy, że niezależnie jak strona nazwała środek prawny, z którego skorzystała, to jednak wdrożyła dostępne jej działania, obliczone na doprowadzenie do wydania żądanego orzeczenia i skierowała go do organu wyższego stopnia. Tym samym należało uznać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzone zostało wyczerpaniem środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu również zauważyć, że ponaglenie z dnia 17 września 2019 r., mimo że zawiera sformułowanie "wnoszę ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy" zawiera zarzuty związane z opieszałym działaniem organu i brakiem włączenia w poczet materiału dowodowego nowego operatu szacunkowego, a także ocenę, iż "organ dopuścił się przewlekłości w stopniu rażącym". W ocenie sądu uprawnia to do przyjęcia, że środek ten wyczerpuje znamiona ponaglenia, o którym mowa w art. 36 § 1 pkt 2 k.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić na wstępie należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości nr [....] było już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. tut. sąd m.in. zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi. Stąd też ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie pod kątem przewlekłości podlega prowadzenie postępowania administracyjnego po wydaniu powyższego wyroku. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] w dniu 11 lipca 2018 r. wydał decyzję ustalającą odszkodowanie, jednak w wyniku odwołania skarżącej organ drugiej instancji w dniu [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasatoryjna wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 30 kwietnia 2019 r., zaś akta sprawy – w dniu 5 lipca 2019 r.. Pismem z dnia 24 maja 2019 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a następnie jego weryfikację w celu przyjęcia jako dowodu w sprawie, Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie do 30 września 2019 r.. Postanowieniem z tego samego dnia organ powołał biegłego Rzeczoznawcę Majątkowego K. Ł. do sporządzenia opinii, w formie operatu szacunkowego, o wartości przedmiotowej części nieruchomości oraz zbadania czy prawo rzeczowe ustanowione na przedmiotowej części nieruchomości ma wpływ na jej wartość. Przedmiot zlecenia został doręczony rzeczoznawcy 11 czerwca 2019 r., a termin na złożenie operatu upływał 9 lipca 2019 r.. Jednak biegła wniosła o wydłużenie owego terminu do 27 sierpnia 2019 r. ze względu na dużą ilość zleconych wycen, a organ uwzględnił ten wniosek. Pismem z 27 sierpnia został przedłożony operat szacunkowy. Następnie organ, z uwagi na konieczność weryfikacji owego operatu wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r., co podyktowane było m.in. tym, iż uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie wyceny. Postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] dopuścił dowód z ww. opinii, sporządzonej w formie operatu szacunkowego określającej wartość ww. części nieruchomości oraz przesłał do stron wyciąg z operatu szacunkowego. Operat, jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie w tutejszym sądzie pełnomocnik skarżącej otrzymał 13 listopada 2019 r., a 5 grudnia 2019 r. złożył zastrzeżenia do operatu. Kluczową kwestią budzącą zastrzeżenia w niniejszej sprawie jest sprawność pozyskiwania nowego operatu szacunkowego od rzeczoznawcy K. Ł., który już w dniu 26 czerwca 2019 r. poinformował, że nie jest możliwe terminowe sporządzenie przez niego operatu, powołując się na liczne zobowiązania. Mimo to organ nie podjął próby powołania innego rzeczoznawcy, a zgoda organu na przedłużanie terminu do sporządzenia wyceny powoduje, że wpływa ona do organu dopiero 25 września 2019 r., a więc po 5 miesiącach od decyzji Ministra. Zatem proces pozyskania nowego operatu przez organ trwał 5 miesięcy, co w ocenie sądu przyczyniło się do tego, że zarzut przewlekłego nieefektywnego prowadzenia postępowania należało uznać za zasadny, tym bardziej, że na dzień wyrokowania, tj. 22 stycznia 2020 r. nie został wydany akt kończący przedmiotowe postepowanie, do czego organ był zobowiązany już poprzednim wyrokiem tutejszego sądu z 25 kwietnia 2018 r.. Sąd nie neguje faktu obciążenia rzeczoznawców majątkowych pracą, wiadomym jest bowiem, że umowy zawierane z rzeczoznawcami przez Wojewodę [...] na potrzeby postępowań administracyjnych przewidują możliwość zlecenia sporządzenia do 30 operatów w ciągu miesiąca. Stawia to jednak pod znakiem zapytania możliwość realnego wywiązywania się z terminów sporządzania zleconych operatów, a w konsekwencji o możliwość sprawnego prowadzenia postępowań, w których ten operat jest niezbędny. Możliwość uzyskiwania przez organ operatu szacunkowego w zakreślonym umową terminie stwarzałoby realną szansę na sprawniejsze procedowanie i niepopadanie w zwłokę już na tym etapie, zwłaszcza, że jak zauważa organ postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowań i tak obarczone są dużym stopniem trudności i podlegają przedłużaniu. O ile jednak należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania może być przedłużane, to jednak nie powinno być prowadzone przewlekle. Wobec powyższego należy uznać, że opóźnienia w sporządzeniu i dostarczeniu operatu szacunkowego, na które organ wyraził zgodę czy też z góry dopuszcza muszą obciążać ten organ. Spoczywa na nim bowiem odpowiedzialność za sprawne prowadzenie postępowania, która mieści w sobie odpowiedzialność za brak dyscyplinowania rzeczoznawców majątkowych. Mając na uwadze przede wszystkim ten aspekt prowadzonego postępowania, przy uwzględnieniu również faktu, że postępowanie toczy się od 2016 r., w ocenie sądu zarzut przewlekłości postępowania należało uznać za skuteczny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie i z taką sytuację w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Reasumując, sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, nie podzielając jednakowoż wniosku o rażącym charakterze przewlekłości. Chronologia podejmowanych czynności, wynikająca z załączonych akt administracyjnych nie potwierdza bowiem zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianego jako poważne opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Z uwagi na powyższe, wobec niezakończenia postępowania w dacie orzekania sąd zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postepowanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie z przyczyn wskazanych wcześniej sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ w sposób rażący naruszył prawo ową przewlekłością oraz żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że żądanie to z uwagi na brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ nie znajduje uzasadnienia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot, obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, na które składały się w wynagrodzenie pełnomocnika określone na kwotę 240 zł w związku z częściowym uwzględnieniem skargi oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł). mn