II SAB/Łd 99/12

Dnia 18 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Ł. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Skargą z dnia 10 lipca 2012r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ł. zaskarżyło bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wnioskiem z dnia 9 maja 2012r. Stowarzyszenie zwróciło się do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. o przekazanie szacunkowych danych i kosztów dotyczących wszystkich wariantów koncepcji przebudowy i rozbudowy ulicy A oraz budowy obwodnicy N. w związku z prowadzonymi w dniu 3 stycznia 2012r. konsultacjami społecznymi. Z otrzymanej korespondencji pocztą elektroniczną w dniu 24 maja 2012r. wynikało, iż z uwagi na złożoność wniosku Wydział Projektów Inwestycyjnych i Remontowych Zarządu Dróg i Transportu w Ł. przesłał go do firmy B Sp. z o.o., tj. podmiotu odpowiedzialnego za opracowanie projektu inwestycji, celem zebrania niezbędnych informacji dla opracowania odpowiedzi. Następnie Stowarzyszenie podniosło, iż nie uzyskało żądanych informacji wobec czego należy stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U., nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływana także jako ustawa). W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 23 maja 2012r., stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, poinformował Stowarzyszenie, że udzielenie odpowiedzi nastąpi w późniejszym terminie. Następnie Zarząd Dróg i Transportu podniósł, iż niezwłocznie po zgromadzeniu niezbędnych danych, udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w żądanej przez niego formie, tj. drogą elektroniczną w dniu 10 lipca 2012r., a wcześniej pocztą w dniu 9 lipca 2012r.. W ocenie organu powyższa skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż jak wynika z przedstawionych akt sprawy bezsporne jest, iż Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu udzielił stronie skarżącej żądanych informacji, w trybie dostępu do informacji publicznej, zachowując jednocześnie termin, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 4 września 2012r. organ przekazał w załączeniu kopię potwierdzenia odbioru przez Stowarzyszenie informacji publicznej udzielonej także w formie pisemnej oraz kopie załączników do emaila z dnia 10 lipca 2012r. w postaci skanu pisma przewodniego z dnia 6 lipca 2012r., podpisanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu oraz informacji publicznej opracowanej przez B Sp. z o.o. Pismem z dnia 4 września 2012r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż Stowarzyszenie wystąpiło o udzielenie informacji w przedmiocie szacunkowych kosztów dotyczących określonych wariantów planowanej inwestycji. Koszty te powinny zostać ustalone zgodnie ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego na tę inwestycję. Zgodnie ze Specyfikacją należało przy każdym z wariantów pokazać sposób połączenia ulicy C. Tymczasem organ oszacował koszty inwestycji, podając wartość dla każdego z wariantów łącznie z kosztami przyłączenia do ulicy C. W efekcie Stowarzyszenie nie uzyskało informacji, o jakie wnosiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie bezzasadności skargi Sąd skargę oddala. Przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w zakresie prawa do informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływana także jako ustawa). Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w tym zakresie zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 52 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, z uwagi na charakter postępowania, nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych wyjaśnić należy, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Obowiązek udostępniania informacji publicznej uregulowany jest w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która zawiera generalną zasadę udostępniania informacji publicznej i przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych – art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Wniosek wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, czy złożenie wniosku do konkretnego organu powoduje, iż w świetle przepisów ustawy, jest on zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy ma obowiązek podjęcia stosownych czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji odnośnie szacunkowych danych i kosztów dotyczących wszystkich wariantów koncepcji przebudowy i rozbudowy ulicy A oraz budowy obwodnicy N. W związku z powyższym przede wszystkim rozważenia wymaga okoliczność, czy żądana informacja udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy, jest każda informacja o sprawach publicznych. Jednakże, aby informacja podlegała udostępnieniu spełniony musi być również warunek podmiotowy, wynikający z treści art. 4 ustawy, tzn. informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej i będącego w posiadaniu takiej informacji. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Bezspornie należy stwierdzić, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 9 maja 2012r. dotyczył niewątpliwie informacji publicznej, natomiast podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia jest Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Ł. Dlatego następną kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ udostępnił żądanej informacji publicznej, czy też dopuścił się w tym przedmiocie bezczynności. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Jeżeli bowiem informacja publiczna nie może być udostępniona w określonym terminie, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie i wskazuje, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące) informacja może być udostępniona. Jeżeli jednak zobowiązany podmiot odmawia udostępnienia informacji publicznej to winien w tym przedmiocie wydać decyzję administracyjną, w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną, dlatego mając na uwadze powyższe wskazania należy stwierdzić, iż w realiach niniejszej sprawy zasadniczą kwestią jest określenie tego, czy organ zakończyły ową sprawę. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w Ł. pismem z dnia 9 lipca 2012r. – udzielając Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek złożony w dniu dnia 9 maja 2012r – podjął i wykonała niezbędne czynności, które uzasadniają stanowisko, iż organ ten nie pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej wnioskowanej w powyższym piśmie. W szczególności organ udostępnił wnioskodawcy informacje w przedmiocie szacunkowych danych i kosztów dotyczących wszystkich wariantów koncepcji przebudowy i rozbudowy ulicy A oraz budowy obwodnicy N. poprzez udzielenie odpowiedzi na postawione w owym piśmie pytania. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika nie tylko to, że organ uczynił zadość wnioskowi Stowarzyszenia z dnia 9 maja 2012r., ale także – uwzględniając charakter żądanych informacji – informacje te zostały udostępnione w zakreślonym przez ustawę terminie i w formie wskazanej we wniosku. Badając, czy w sprawie doszło do bezczynności Sąd kieruje się obiektywną oceną wywiązania się przez organ z ustawowych obowiązków. Nie uwzględnia natomiast subiektywnych odczuć wnioskodawcy, że uzyskane informacje są w jego ocenie mało czytelne i nie wyczerpują zagadnień postawionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Kierując się potrzebą zobiektywizowanej oceny działań organu administracji Sąd nie podziela stanowiska o nieprzydatności udzielonych informacji. Odnosząc się do treści samego wniosku i dokonując jego porównania z treścią udzielonej odpowiedzi należy wskazać, że informacje na temat tego, iż strona domagała się oszacowania kosztów budowy zgodnie ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego na tę inwestycję, a w szczególności domagała się aby przy każdym z planowanych wariantów pokazać sposób połączenia ulicy C, nie zaś oszacowania kosztów inwestycji, poprzez podanie wartość dla każdego z wariantów łącznie z kosztami przyłączenia do ulicy C – po raz pierwszy pojawiła się w piśmie strony skarżącej z dnia 4 września 2012r., złożonym już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast pismo z dnia 9 maja 2012r. – inicjujące postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej – powyższych elementów było pozbawione. W takiej sytuacji nie jest możliwe aby skarga pochodząca z dnia 10 lipca 2012r., zarzucająca organowi bezczynność, w związku z wnioskiem z dnia 9 maja 2012r., mogła zostać uwzględniona z uwagi na nieudzielanie informacji publicznej w zakresie przedstawionym dopiero w piśmie z dnia 4 września 2012r. Na marginesie wypada jedynie wskazać, że skoro zakres informacji wskazanej w piśmie z dnia 4 września 2012r. jest odmienny niż ten, który był wnioskowany w piśmie z dnia 9 maja 2012r., to nic nie stało na przeszkodzie aby wnioskodawca wystąpił do organu z kolejnym wnioskiem, który precyzowałby zakres rzeczywiście żądanej przez Stowarzyszenie informacji. Dopiero nieudzielanie informacji w tym zakresie, w przewidzianym przez prawo terminie uzasadniałoby wniesienie skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m.