II SAB/Łd 99/18

Dnia 16 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Rady Osiedla A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Osiedla A w Ł. do rozpatrzenia wniosku K. G. z dnia 28 kwietnia 2017 roku, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Radzie Osiedla A w Ł. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. przyznaje na rzecz skarżącego K. G. od Rady Osiedla A w Ł. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Rady Osiedla A w Ł. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. K.G. złożył dnia 25 czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o rozpoznanie jego skargi na bezczynność Rady Osiedla A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w trybie art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), tj. na podstawie załączonego odpisu tej skargi. Jednocześnie wniósł o powiadomieniu o rażącej i długotrwałej bezczynności organu organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, iż w dniu 6 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SO/Łd 62/16 wymierzył organowi grzywnę za nieprzekazanie skargi K. G. na bezczynność z dnia 22 lutego 2016 r., wskazując w uzasadnieniu, iż Rada Osiedla B w Ł., poprzednik prawny Rady Osiedla "A", jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a obowiązkiem Rady było przekazanie skargi na bezczynność Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Dalej skarżący wyjaśnił, iż w dniu 9 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 259/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał organ do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Skarżący zaznaczył, iż w dniu 2 października 2017 r. ponownie skierował za pośrednictwem organu skargę na bezczynność organu, która ponownie nie została przekazana w wymaganym terminie do rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skarżący wskazał nadto, iż w dniu 16 lutego 2018 r. w sprawie sygn. akt II SO/Łd 28/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył Radzie Osiedla A w Ł. grzywnę za nieprzekazanie sądowi skargi na bezczynność z dnia 2 października 2017 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie. Skarżący wyjaśnił, iż z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, iż także wezwanie Sądu w tej sprawie, organ pozostawił bez odpowiedzi. Z załączonego do wniosku odpisu skargi wynika, że K. G. zaskarżył bezczynność Rady Osiedla A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o udostępnienie której wystąpił wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 18 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Rady Osiedla A w Ł. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: - zestawienia rozdysponowania środków budżetowych Rady Osiedla A w Ł., przeznaczonych w 2016-2017 r. na dofinansowanie remontów ulic; - udostępnienia kopii protokołów posiedzeń Rady Osiedla A w Ł., na których przegłosowano zagadnienia związane z wyłonieniem remontów ulic finansowanych ze środków budżetowych będących w 2016-2017 r. w dyspozycji organu: - liczby wniosków mieszkańców osiedla o wsparcie finansowe remontów ulic złożonych od stycznia 2016 r. do kwietnia 2017 r., ze wskazaniem sposobu rozpoznania złożonych wniosków; - stanu rozstrzygania i załatwiania złożonych od stycznia 2016 r. do kwietnia 2017 r. wniosków mieszkańców o dofinansowanie remontów ulic ze środków będących w dyspozycji organu; - stanu wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych w 2016 r. na dofinansowanie remontów ulic przez organ; - podstaw wyrażenia przez Radę Osiedla A w Ł. zgody na dofinansowanie nowej nawierzchni ulicy A w postaci innej niż nawierzchnia asfaltowa, z wyliczeniem różnic w rzeczywistych kosztach poniesionych na remont ulicy A, w stosunku do kosztów, które zostałyby poniesione w przypadku remontu z położeniem nowej nawierzchni asfaltowej. Skarżący wyjaśnił, iż w dniu 8 czerwca 2017 r. został poinformowany pocztą elektroniczną przez organ, że żądane informacje zostaną skarżącemu niezwłocznie przesłane. Skarżący wskazał, iż do dnia złożenia niniejszej skargi organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w tym nie wskazał przyczyn opóźnienia w udzieleniu żądanych informacji i konkretnego terminu załatwienia wniosku. W związku z powyższym, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015.20158 ze. zm., dalej jako ustawa) skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Rady Osiedla A w Ł. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 28 kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Rady Osiedla A w Ł. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Na mocy zarządzenia sędziego z dnia 3 sierpnia 2018 r. odpis ww. wniosku K. G. wraz z odpisem skargi z dnia 2 października 2017 r., został przekazany Radzie Osiedla A w Ł., celem zajęcia stanowiska co do jego treści. Powyższe wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 14 sierpnia 2018 r., jednakże organ pozostawił je bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 54 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (§ 2). W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości (art. 55 § 2 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie sygn. akt II SO/Łd 28/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na wniosek skarżącego, w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierzył Radzie Osiedla A w Ł. grzywnę za nieprzekazanie sądowi skargi K. G. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Postanowienie jest prawomocne. Pomimo wymierzenia grzywny, Rada Osiedla A w Ł. nie przekazała do Sądu ww. skargi na bezczynność, wobec czego Sąd był uprawniony do rozpoznania sprawy jedynie w oparciu o nadesłany przez skarżącego odpis skargi, stosownie do powołanego wyżej art. 55 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał jednocześnie, że stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze oraz dokumentów zgormadzonych w sprawie o sygn. akt II SO/Łd 28/17 nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Przechodząc zatem do oceny zasadności wywiedzionej skargi należy przypomnieć, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy poprzedzone musi być oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu, mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, CBOSA). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w ustawie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada Osiedla A w Ł., do której skarżący K. G. wystąpił z wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, jeśli tylko ją posiada, co wprost wynika z treści prawomocnego postanowienia tutejszego Sądu z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 62/16 oraz wyroku tutejszego Sądu sygn. akt II SAB/Łd 259/16 z dnia 9 grudnia 2016 r. Także orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na to, że rada osiedla, jako jednostka pomocnicza gminy, jest w świetle art. 4 ustawy "innym" podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc i podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 czerwca 2015 sygn. akt II SAB/Op 38/15 ). Ponadto dokumenty, których udostępnienia domagał się skarżący posiadają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z opisanego wyżej uprawnienia organ może skorzystać także wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny i zachodzi potrzeba wyjaśnienia jego zakresu z wnioskodawcą. Należy jednak pamiętać, że wątpliwości organu, co do zakresu informacji publicznej objętej wnioskiem, muszą być uzasadnione. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie w terminach zakreślonych przez ustawodawcę Rada Osiedla A w Ł. nie udostępniła żądanej informacji, nie prolongowała terminu jej udostępnienia, ani nie wydała decyzji odmownej. Pomimo wymierzenia Radzie Osiedla A w Ł. grzywny w wysokości 500 zł postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2018 r, sygn. akt II SO/Łd 28/17, oryginał skargi do dnia aktualnie rozpoznawanej skargi, nie został przez organ przekazany do Sądu. Organ nadto pomimo wezwania, nie ustosunkował się do treści wniosku skarżącego. Powyższe przekonuje o lekceważącym stosunku organu do wniosku skarżącego i oczywistym nieprzestrzeganiu wskazanych przepisów prawa, do których organ administracji publicznej ma obowiązek bezwzględnie się zastosować. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Rada Osiedla A w Ł. dopuściła się zarzucanej bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego i stan ten nie ustał do chwili orzekania. Wobec powyższego Sąd w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Radę Osiedla A w Ł. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2017 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Stosownie do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. sygn. akt II SAB/Ol 31/16; wyrok WSA w Ł. z dnia 14 października 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ewidentne, a co więcej długotrwałe milczenie organu, znacznie przekraczające terminy załatwienia sprawy zakreślone ustawą, konieczność wzywania organu do ustosunkowania się do wniosku skarżącego, które ostatecznie pozostało bez odpowiedzi, przekonuje o jawnym nierespektowaniu zasad postępowania i całkowitej samowoli w załatwianiu spraw administracyjnych. Zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że bezczynność miała charakter rażący. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 wyroku o wymierzeniu Radzie Osiedla "A" grzywny w wysokości tysiąca złotych. Sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w punkcie 3 wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim naruszony został termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco represyjną funkcję. Jednocześnie Sąd uznał, iż okoliczności sprawy opisane wyżej, niewątpliwie naruszające uprawnienia strony przewidziane ustawą, przemawiają za tym, że zasługuje na uwzględnienie wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. dc