II SO/Łd 102/16

Dnia 25 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku U. Z. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej postanawia: 1. wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych; 2. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej U. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. W dniu 6 października 2016 r. U. Z., za pośrednictwem organu, zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z ponownym wnioskiem o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", w wysokości 10.000 zł, za nieprzekazanie skargi z dnia 10 lutego 2016 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku położonego w B. przy ul. A 4g. Ponadto strona wniosła o zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania sądowego. Rzeczony wniosek w dniu 13 października 2016 r. został złożony także w tutejszym sądzie. Motywując wniosek jego autorka wskazała, że od dnia złożenia skargi upłynęło 8 miesięcy. Wyjaśniła nadto, że postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SO/Łd 56/16, sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie przedmiotowej skargi. Pomimo upływu prawie półrocznego okresu od wymierzenia grzywny organ w dalszym ciągu nie wypełnił obowiązku nałożonego nań brzmieniem art. 54 § 2 p.p.s.a. Odpowiadając na powyższy wniosek PINB pismem z dnia 11 października 2016 r. wniósł o jego oddalenie i poinformował, że skargę U. Z. z dnia 10 lutego 2016 r. przekazano sądowi pismem z dnia 10 października 2016 r. Jednocześnie wyjaśnił, że okoliczność bezczynności, przewlekłości czy niezachowania ustawowych terminów jest od niego niezależna i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych, rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz częstych wezwań pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ściągania. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego powołanego z dniem 31 marca 2016 r. oraz jednego inspektora, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu na obszarze 971 km2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny jest uzasadniony. Stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei, w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wobec powyższego wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Należy również podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, czy też umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 (ONSAiWSA 2010/1/2) podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ otrzymał skargę w dniu 10 lutego 2016 r. i nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, który biegł od dnia 11 lutego 2016 r. do dnia 12 marca 2016 r. Istotny jest wreszcie fakt, że już raz tutejszy sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 56/16, doręczonym organowi w dniu 23 maja 2016 r., wymierzył PINB w B. grzywnę z tego tytułu w wysokości 1000 zł, która nie przyniosła oczekiwanego przez skarżącą rezultatu. Skarga U. Z. z dnia 10 lutego 2016 r. została przekazana sądowi dopiero w dniu 12 października 2016 r. (data na kopercie) przy piśmie z dnia 10 października 2016 r. i zarejestrowana w dniu 14 października 2016 r. za sygn. akt II SAB/Łd 275/16. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni aprobuje podkreśla się, że ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie może być uznany za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., tylko dlatego, że grzywna ta została organowi już raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi w takiej sprawie stan tzw. powagi rzeczy osądzonej. Przedmiotem kolejnego wniosku jest dalsza opieszałość organu, która nie stanowiła przedmiotu pierwotnego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. Chodzi także o fakt, że brak możliwości skutecznego złożenia w takiej sytuacji kolejnego wniosku uniemożliwiałby skarżącemu realizację prawa do sądu, który ma rozpoznać wniesioną skargę w rozsądnym terminie, podczas gdy organ nadal nie przekazuje jej sądowi. Takie działanie utrudniałoby również pracę i działanie sądu, który zostałby pozbawiony instrumentów do realizacji prawa do sądu i rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Ponadto treść art. 171 p.p.s.a. wskazuje, że res iudicata to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, a więc orzeczenia materialnego. Sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny nie mają charakteru rozstrzygnięć merytorycznych, a jedynie dotyczą wymierzenia grzywny za nierespektowanie obowiązku i terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy. Tym samym tylko przyjęcie dopuszczalności ponownego złożenia wniosku o wymierzenie grzywny czyni realnym prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie dla strony, jak i prawo do sądu. W przeciwnym razie ani skarżący ani sąd nie miałby realnych instrumentów zmuszających do przekazywania skarg kierowanych do sądu. Jeśli zatem pierwsza grzywna nie przynosi skutku, to dalsza zwłoka organu, stanowiąca nowy element faktyczny winna umożliwiać skarżącemu domaganie się ponownie wymierzenia organowi kary, tym razem bardziej dotkliwej finansowo (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OZ 418/12 – dostępny na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważa się także, że wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie ma jedynie na celu dyscyplinowania organu, ale stanowić ma również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd może uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, mimo że spełnienie przez organ obowiązku nastąpiło zanim jeszcze skarżący wniósł o wymierzenie kary grzywny i bez względu na okoliczność, że uchybienie terminu spełnienia obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynosiło zaledwie kilka dni (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II SO/Ol 33/08 - LEX nr 489774). Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Uwzględniając wobec tego rolę jaką ma spełnić rozważana grzywna oraz fakt, że uprzednio wymierzona grzywna nie była wystarczająca dla osiągnięcia jej celu, a organ przekazał skargę z ponad półrocznym opóźnieniem, sąd uznał, że grzywna w wysokości 1500 zł powinna stanowić dostateczną represję za uchybienie ustawowego terminu do przekazania skargi i zdyscyplinować organ do przestrzegania prawa. Określając wysokość grzywny sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że naruszenia przez organ terminów do przesyłania skarg składanych, za jego pośrednictwem, do sądu mają charakter notoryczny (również w innych sprawach), przy czym nawet nałożenie grzywny nie wywiera oczekiwanego, dyscyplinującego wpływu. Uwzględniono także okoliczność, że opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu, a co za tym idzie oddalenie w czasie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd, ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Sąd nie uznał za zasadne nałożenia grzywny w żądanej wysokości 10.000 zł, a to z uwagi na fakt, że zaniedbania PINB w B. mają charakter notoryczny i nakładanie grzywien w takiej wysokości w każdej sprawie rodziłoby niebezpieczeństwo paraliżu funkcjonowania organu. Ponadto sąd miał na względzie problemy organizacyjne organu (w tym przede wszystkim niedostateczną kadrę pracowniczą) potęgowane dodatkowo ilością postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych w tym także tych inicjowanych przez skarżącą. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sądowego sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji postanowienia w trybie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. A. P.