II SO/Łd 15/06

Dnia 3 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze wniosku J. T. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie samowoli budowlanej p o s t a n a w i a: wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi J. T. na bezczynność organu w sprawie samowoli budowlanej W dniu 2 grudnia 2006 roku skarżąca – J. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pismo, w którym zawarła wniosek o natychmiastowe ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywną za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na bezczynność wniesionej za pośrednictwem organu administracji publicznej w dniu 6 września 2006 roku w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na dobudowaniu do istniejącego obiektu znajdującego się na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 20a budynku gospodarczego, wnosząc jednocześnie o natychmiastowe rozpoznanie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Zarządzeniem z dnia 12 grudnia 2006 roku Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarządził zarejestrowanie sprawy z wniosku J. T. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." , z tytułu nieprzekazania akt administracyjnych dotyczących wniesionej w dniu 6 września 2006 roku za pośrednictwem organu administracji skargi na bezczynność i odpowiedzi na skargę, stosownie do obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., pod sygnaturą akt II SO/Łd 15/06. W wykonaniu powyższego zarządzenia z dnia 21 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doręczając odpis wniosku J. T. z dnia 2 grudnia 2006 roku, o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do udzielenia w terminie 14 dni odpowiedzi na wniosek. Wobec nieudzielenia w terminie 14 dni przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. odpowiedzi na wniosek J. T. z dnia 2 grudnia 2006 roku o ukaranie organu administracji publicznej grzywną w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a kolejnym zarządzeniem z dnia 24 stycznia 2007 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie wezwał (ponaglił) organ do złożenia w terminie 14 dni odpowiedzi na wniosek skarżącej. W odpowiedzi na wniosek J. T. o ukaranie organu administracji publicznej grzywną, w piśmie z dnia 12 lutego 2007 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie samowoli budowlanej w świetle przebiegu dotychczasowego postępowania administracyjnego jest bezzasadna, ponieważ decyzją z dnia 23 maja 2002 roku, 349/02 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał T. P. – współwłaściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 20a do dokonania rozbiórki samowolnie wykonanej dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego. Wobec nie wykonania obowiązku rozbiórki, postanowieniem z dnia 7 marca 2005 roku organ orzekł wobec T. P. o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia i wystawił tytuł wykonawczy. Z powodu niewykonania obowiązku rozbiórki, tytuł wykonawczy skierowano do właściwego urzędu skarbowego. W dniu 24 lutego 2006 roku skarżąca – J. T. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozbiórki samowolnie wykonanej dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego, którą postanowieniem dnia 22 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił (sygn. akt II SAB/Łd 8/06). W dniu 20 listopada 2006 roku współwłaściciel nieruchomości – T. P. zwrócił się do organów nadzoru budowlanego z prośbą o wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, gdyż jak wskazał wykonał prace rozbiórkowe samowolnie wykonanej dobudowy do budynku gospodarczego doprowadzając budynek do stanu pierwotnego. W dniu 17 października 2006 roku T. P. przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi Widzewa w Łodzi II Wydział Cywilny z dnia 3 marca 2006 roku, sygn. akt II Ns 640/02, które w ocenie organu niewątpliwie stanowi nowy dowód w sprawie i będzie miało znaczenie dla postępowania wszczętego w trybie wznowienia. Odnosząc się do wniosku o ukaranie grzywną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakcentował, że działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - art. 83 ust. 1 a, które określając zakres zadań i kompetencji organu nie uzależniają wydawanych przez organ rozstrzygnięć od zasad współżycia społecznego. Nieuzasadnione jest zatem żądanie odszkodowania, zadośćuczynienia od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dochodzonego przed sądem powszechnym jak i ukarania grzywną w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Związek przyczynowy pomiędzy działaniem organu a powstaniem szkody nie jest oczywisty, ponieważ po stronie organu administracji publicznej nie wystąpiło zaniechanie, a uruchomienie trybu odwoławczego i wniesienie do Sądu skargi niewątpliwie wpływa na przedłużenie postępowania administracyjnego i wydanie ostatecznej decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przyjęte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozwiązania wskazują, iż postępowanie sądowoadministracyjne uruchamia wniesienie skargi na akt lub czynność (bezczynność) organu administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej wywołana wniesieniem skargi jest unormowana przepisem art. 1 p.p.s.a. Z woli ustawodawcy skargę do właściwego sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, organ zaś, za którego pośrednictwem skargę wniesiono, ma obowiązek przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a.). Organ, który skargę otrzymał, może jeszcze ją uwzględnić w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy przed sądem administracyjnym (art. 54 § 3 p.p.s.a), to uprawnienie organu administracji publicznej nie zwalnia jednak z obowiązku określonego w art. 54 § 2, to jest przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zgodnie bowiem z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Grzywnę natomiast wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. (art. 154 § 6 p.p.s.a). Podkreślenia wymaga jednak fakt, że postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny, wszczęte na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a jest odrębnym postępowaniem sądowym wszczynanym na wniosek skarżącego w wypadku niezastosowania się przez organ administracji publicznej do obowiązku przekazania skargi sądowi w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. W niniejszej sprawie, w dniu 6 września 2006 roku skarżąca – J. T. wniosła za pośrednictwem organu administracji publicznej skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ł. w przedmiocie samowoli budowlanej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 20a. Wobec jednak nieprzekazania Sądowi przez organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w dniu 2 grudnia 2006 roku skarżąca – J. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pismo, w którym zawarła wniosek o ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywną w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarga zaś na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 6 września 2006 roku wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przekazana do Sądu dopiero w dniu 26 lutego 2007 roku. (sygn. akt II SAB/Łd 12/07). Regulacja zawarta w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a określa jedyny środek służący stronie w razie przewlekłości działania organu, za pośrednictwem którego została wniesiona skarga. Wniosek skarżącej należy merytorycznie rozpatrzyć, niezależnie od momentu wykonania przez organ ciążącego na nim z mocy art. 54 § 2 p.p.s.a obowiązku. Wymierzenie organowi grzywny ma bowiem na celu nie tylko zdyscyplinowanie organu, ale powinno również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki, jakim jest prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sformułowania zawarte w treści art. 55 § 1 p.p.s.a. prowadzą bowiem do wniosku, że wyłączną materialnoprawną przesłanką do wydania orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/OI 10/06). Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a nie obliguje jednak sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu orzekającego, który rozstrzygając wniosek bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Odnosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że zawarte w nadesłanej dopiero w wyniku ponaglenia odpowiedzi na wniosek argumenty wskazujące na brak kompetencji organu do rozstrzygania sporów wynikających z zasad współżycia społecznego i brak podstaw prawnych do dochodzenia roszczeń zarówno na drodze cywilnoprawnej jak i sądowoadministracyjnej nie mogły zostać uwzględnione przy ocenie zasadności złożonego przez skarżącą wniosku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchybił bowiem obowiązkowi przekazania sądowi w terminie określonym w ustawie skargi wraz odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W tej sytuacji na wymierzenie organowi grzywny i jej wysokość miało wpływ niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, czas jaki upłynął od dnia, w którym skarga wraz z aktami miała być przekazana do sądu ( od 2 października 2006 do 26 lutego 2007 – upłynęło 136 dni ) oraz fakt, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił nie wyjaśniając dostatecznie powodów niedotrzymania terminu. W sprawie nie ma też znaczenia, czy roszczenia i wnioski skarżącej są zasadne, czy też nie, ocena ta nie leży w kompetencji organu i nie może wpływać na przekazanie, bądź nie akt ze skargą do sądu. Podstawę zaś obliczenia wysokości grzywny stanowi komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 13 lutego 2007 roku (M.P. z 2006r., Nr 12, poz. 125), w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2006 roku, z którego wynika, że zostało ono określono na kwotę 2477,23 zł. W tym stanie rzeczy, Sąd stosownie do treści art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony był orzec jak w sentencji postanowienia.