II SO/Łd 5/14

Dnia 25 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 roku sprawy z wniosku D. W. o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. grzywny za nieprzekazanie skargi na przewlekłość postępowania organu w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego postanawia: oddalić wniosek. a.bł. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie II SO/Łd 19/13 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. D. W. wniósł o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. grzywny za nieprzekazanie skargi na przewlekłość postępowania grzywny w kwocie 1.000 złotych. Organ nie udzielił mu odpowiedzi na skargę w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Autor pisma wyjaśnił, że odpis skargi został doręczony organowi dnia 19 lipca 2013 r. i do tej pory organ nie udzielił na nią odpowiedzi, co jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jego oddalenie podnosząc, iż D. W. pismem z dnia 20 czerwca 2013r. wniósł skargę na decyzję w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. W treści tej skargi jej autor podniósł także "zarzut bezczynności". Skarga wraz z aktami i udzieloną przez organ odpowiedzią została przekazana do sądu. W udzielonej odpowiedzi organ nie odniósł się do zarzutu bezczynności, ale mimo to – w ocenie organu – brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. grzywnę w kwocie 1000 zł. Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. organ powinien w terminie trzydziestu dni przekazać tą skargę do sądu wraz z odpowiedzią na nią. Nie jest również przedmiotem sporu w sprawie to, iż organ nie zrealizował swojego obowiązku w terminie trzydziestu dni, a nadto nie zrealizował go także do momentu złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie niniejszej, czyli do dnia 27 grudnia 2013 r. Co więcej, nie zrealizował go do dnia zamknięcia rozprawy wyznaczonej dla rozpoznania wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sąd I instancji wskazał, iż organ nie przekazał sądowi skargi i nie udzielił odpowiedzi na tę skargę od ponad 8 miesięcy. Wielokrotnie przekracza to termin zakreślony przez prawo do dokonania tych czynności. Fakt uchybienia terminu w przekazaniu skargi do sądu administracyjnego jest niewątpliwy, czym organ naruszył obowiązek wynikający z art. 54 § 1 p.p.s.a. Taka konstatacja uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Podkreśla się, że nawet fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do wymierzenia tejże grzywny. Podobnie, przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość Sąd I instancji uzasadniając wysokość grzywny wyjaśnił, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. w tym zakresie zawiera odesłanie do art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, iż grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, które w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł (komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013r. (Monitor Polski z 2014r., poz. 146). Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze rozmiar opóźnienia w realizacji obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także fakt, iż do dnia zamknięcia rozprawy stan opóźnienia w realizacji obowiązku nie został usunięty. Uwzględniając powyższe okoliczności uznał, że grzywna w kwocie 1.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył ciążący na nim obowiązek, a jednocześnie spełni wystarczająco funkcję represyjną. Ustosunkowując się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na wniosek Sąd I instancji dostrzegł, że z obowiązku przekazania skargi i udzielenia przez organ odpowiedzi na tą skargę nie zwalnia okoliczność, iż akta administracyjne wraz z inną sprawą znajdują się w już sądzie. Z korespondencji kierowanej przez sąd do organu wynikało, że zawarty w skardze na decyzję o charakterze merytorycznym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ został wydzielony do odrębnego rozpoznania, a następnie skarga w tym zakresie została przekazana organowi, za pośrednictwem którego winna zostać wniesiona do sądu. Zakres obowiązków organu w takiej sytuacji jest czytelny i wynika wprost z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, iż w korespondencji kierowanej przez sąd do organu powyższe obowiązki zostały organowi przypomniane. Tym samym organ miał obowiązek przekazać sądowi skargę oraz udzielić na tę konkretną skargę odpowiedzi, nie zaś zmienić, czy uzupełnić wcześniejszą odpowiedź udzieloną na skargę wniesioną na decyzję o charakterze merytorycznym, a więc na zupełnie inną skargę niż skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto Sąd wskazał, iż obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest niezależny od poglądu organu w zakresie spełnienia warunków formalnych dopuszczalności wniesionej skargi. Innymi słowy organ winien zrealizować obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. nawet gdy uważa, że skarga jest niedopuszczalna, a stanowisko organu w powyższym zakresie powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w odpowiedzi na skargę. Co więcej nawet sąd administracyjny orzekając w trybie art. 55 p.p.s.a. nie ocenia dopuszczalności skargi, której organ nie przekazał w terminie i na którą nie udzielił odpowiedzi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że pismo skarżącego D. W. z dnia 20 czerwca 2013 r. poza skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego zawiera skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie, w sytuacji gdy z treści pisma skarżącego D. W. z dnia 20 czerwca 2013 r. wynika, że składa on skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i ewentualnie składa skargę na bezczynność w tej sprawie, - art. 54 § 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie przekazało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi D. W. "na przewlekłość postępowania" w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego wraz z odpowiedzią na skargę, w sytuacji gdy ta skarga "na przewlekłość postępowania" znajdowała się w tym samym piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. zawierającym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, które zostało przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi w dniu 17 lipca 2013 r. wraz z odpowiedzią na skargę zawartą w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. i aktami sprawy, a ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przekazało w dniu 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi pismo z dnia 1 kwietnia 2014 r. zawierające również odpowiedź na skargę "na przewlekłość postępowania" wraz z aktami sprawy zwróconymi przez Sąd w dniu 23 stycznia 2014r., a dodatkowo w dniu 15 kwietnia 2014 r. przekazało poświadczony za zgodność z oryginałem odpis pisma D. W. z dnia 20 czerwca 2013 r.; - art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 i art. 166 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez: wymierzenie organowi grzywny niezgodnie z wnioskiem skarżącego oraz nieprzedstawienie kryteriów jakimi Sąd kierował się wymierzając w tej sprawie organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł kiedy mógł jej nie orzekać. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. niezbędnych kosztów postępowania zażaleniowego według norm prawem przepisanych w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na zażalenie D. W. wniósł o oddalenie zażalenia w całości. Wspomnianym na wstępie postanowieniem dnia 13 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji nie wyjaśnił charakteru pisma skarżącego z dnia 20 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z kolei z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych", 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Należy też zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy. Analiza akt sprawy niniejszej nie uzasadnia jednakże uwzględnienia wniosku skarżącego. Sama bowiem skarga D. W. na niezałatwienie jego sprawy w terminie (powołana przez skarżącego pierwotnie jako bezczynność) tj. przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w terminie ustawowym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny D. W. w swojej skardze z dnia 20 czerwca 2013 r. jednocześnie zaskarżył decyzję z dnia [...] nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków w miesiącu marcu 2013 r.) jak i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postępowania przy wydawaniu tej decyzji. Organ II instancji przy piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. przekazał zatem do sądu skargę na przewlekłość postępowania wraz ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...], odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Skarga D. W. na decyzję w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 666/13 i rozpatrzona przez sąd w dniu 23 października 2013 r., natomiast skarga D. W. na przewlekle prowadzenie postępowania została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Łd 53/14 i rozpoznana w dniu 14 maja 2014 r. Mając powyższe na względzie uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przekazując skargę D. W. na decyzję z dnia [...] nr [...] przekazało do tutejszego sądu również skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Obie skargi wpłynęły do Kolegium w dniu 20 czerwca 2013 r. i zostały przekazane do sądu w dniu 17 lipca 2013 r., a zatem w terminie wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Tym samym brak jest materialnoprawnej podstawy do wymierzenia organowi grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. a.tp.