III SA/Łd 102/08

Dnia 25 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA: Janusz Furmanek Asesor WSA: Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 102/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1, art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r, Nr 71 poz. 734 ze zm.), Kierownik Referatu Dodatków Mieszkaniowych działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. odmówił K. i T. K., zamieszkałym w Z. przy ul. A 19/6, przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie złożonych dokumentów o przyznanie dodatku mieszkaniowego ustalono następujący stan faktyczny: wnioskodawca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu zamieszkując na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa i prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe. Jedynym źródłem utrzymania w deklarowanym okresie ( VII, VIII, IX 2007r.) był zasiłek dla bezrobotnych, który według deklaracji o dochodach wyniósł łącznie 1688,58 zł, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego stanowi kwotę 187,62 zł miesięcznie. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy, dołączonego przez wnioskodawcę do wniosku, wynika, iż wysokość dochodu zgodnego z definicją zawartą w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, przyjmowanego dla celów obliczenia dodatku, wynosi 1938,00 zł. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 58,70 m2, a wydatki mieszkaniowe poniesione przez K. i T. K., potwierdzone przez zarządcę budynku, wyniosły w miesiącu październiku 2007 r. 313,93 zł. Wydatki mieszkaniowe skorygowane do stawek obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy wynoszą 310,04 zł. Organ I instancji wskazał, że dodatek mieszkaniowy T. i K. K. nie przysługuje. Zgodnie z zapisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia lokalu dla trzyosobowego gospodarstwa domowego wynosi 45 m2. Ustawodawca w art. 5 ust. 5 ww. ustawy umożliwił przyznanie dodatku mieszkaniowego również w sytuacji, gdy powierzchnia normatywna przekracza tę normę, ale nie więcej niż 30% albo nie więcej niż 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ponieważ w zasobach mieszkaniowych zarządzanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową A nie występują lokale, w których udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%, wobec powyższego nie ma podstaw do zwiększenia powierzchni normatywnej o 50%. W przedmiotowym lokalu dopuszczalne jest więc maksymalne zwiększenie powierzchni normatywnej o 30%, czyli powierzchnia użytkowa może wynosić maksymalnie 58,50 m2 (45 m2 powierzchni normatywnej + 30% = 58,50 m2 ). Lokal K. i T. K. przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%, albowiem wynosi 58,70 m2. Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie wskazuje na występowanie wyżej opisanej niepełnosprawności w rodzinie Kuleszów. Ponadto organ I instancji wskazał, że trudna sytuacja materialna wnioskodawców nie jest jedynym kryterium decydującym o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, decydują o nim ściśle określone w przepisach prawa kryteria. Od powyższej decyzji odwołali się T. i K. K. Podali, że powierzchnia normatywna mieszkania została przekroczona tylko o 20 cm. Podnieśli, że są osobami niepełnosprawnymi, leczą się na nieuleczalne choroby, a większa o 20 cm powierzchnia ich mieszkania związana jest z zamontowaniem sprzętu rehabilitacyjnego do codziennych ćwiczeń. Odwołujący podali, że znajdują się w ciężkiej sytuacji materialnej i dostarczą postanowienie o niepełnosprawności. W uzupełnieniu odwołania, w piśmie z dnia 21 grudnia 2007 r., oświadczyli, że powierzchnia ich mieszkania została pomniejszona z uwagi na założenie płytek w łazience i WC o 8 cm, założenie boazerii w korytarzu o 11 cm, założenie boazerii w kuchni i płytek o 16 cm, oraz ocieplenie okien i szczytów ścian o 49 cm. Ogółem powierzchnia ich mieszkania uległa zmniejszeniu o 84 cm. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wobec twierdzenia odwołujących w odwołaniu, iż dostarczą postanowienie o niepełnosprawności, organ I instancji, przed przekazaniem akt sprawy do Kolegium, wezwał skarżących do doręczenia dowodów potwierdzających występowanie w rodzinie niepełnosprawności wymagającej zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, wyznaczając w tym celu stosowny termin. Mimo prawidłowego doręczenia wezwania strona nie dostarczyła postanowienia o niepełnosprawności. SKO w S. wskazało, że z danych zawartych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a potwierdzonych przez zarządcę domu, wynika, iż w przypadku lokalu odwołujących została przekroczona powierzchnia normatywna mieszkania. Powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez wnioskodawców wynosi 58,70 m2. Wobec tego dodatek mieszkaniowy mógłby być przyznany pod warunkiem, że powierzchnia użytkowa lokalu nie przekroczyłaby powierzchni normatywnej o więcej niż 30%. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia lokalu mieszkaniowego dla rodziny 3 - osobowej wynosi 45 m2, a zwiększona o 30% - 58,50 m2 (45 m2 + 30% = 58,50 m2). Z powyższego wyliczenia wynika, że dopuszczalna powierzchnia lokalu, która uprawniałaby K. i T. K. do uzyskania dodatku mieszkaniowego wynosi 58,50 m2. Tymczasem zajmowany lokal ma powierzchnię 58,70 m2, co oznacza że nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, mimo iż spełniają kryteria dochodowe. Ponadto organ II instancji wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej A nie występują lokale, w których udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%, co potwierdzają dane wykazane we wniosku. Zatem brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie ma wpływu na rozstrzygnięcie fakt, że powierzchnia lokalu została przekroczona o niewielki metraż, skoro ustawa precyzyjnie określa powierzchnię warunkującą przyznanie dodatku i przekroczenie powierzchni normatywnej skutkuje odmową przyznania dodatku mieszkaniowego, bez względu na to, czy powierzchnia ta przekroczona jest o kilka metrów, czy też o kilka centymetrów. Zarzut odwołujących, że powierzchnia ich mieszkania uległa zmniejszeniu poprzez założenie płytek i boazerii nie może zostać uwzględniony. Do celów przyznania dodatku mieszkaniowego przyjmuje się powierzchnię wynikającą z posiadanego do lokalu tytułu prawnego. Podstawę przyznania dodatku stanowią bowiem wydatki ponoszone w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, do których zaliczamy czynsz naliczany od powierzchni użytkowej lokalu wynikającej z zawartej umowy. Powierzchnia ta wpisywana jest we wniosku, a wniosek w tej części potwierdza zarządca. Organ przyznający dodatek mieszkaniowy nie jest właściwy do przyjęcia innej powierzchni, niż tej, która wynika z materiału dowodowego. Strony mogą zwrócić się do zarządcy domu o zmianę powierzchni użytkowej lokalu, a po uzyskaniu zmiany powierzchni mogą wystąpić z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący, mimo wezwania organu l instancji, nie dostarczyli dowodów potwierdzających występowanie w rodzinie niepełnosprawności wymagającej zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie zasady współżycia społecznego z art. 5 k.c. Podnieśli, że postępowanie prowadzone było pomimo jego zawieszenia w dniu [...] i braku wniosku o podjęcie. Skarżący podali, że powierzchnia ich mieszkania jest mniejsza o 1 m od powierzchni, którą podaje Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Z. Ponadto podali, że nie wyrażono zgody na opłacanie spornych 20 cm2 . Zdaniem skarżący obowiązkiem SKO w S. było skierowanie sprawy do Urzędu Miasta Z. i Spółdzielni Mieszkaniowej A w Z. w celu podania rzeczywistej powierzchni lokalu. Skarżący wnieśli o pomiar ich mieszkania i wskazali na naruszenie art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zawieszenia postępowania w październiku 2006 r., że jest to postępowanie odrębne dotyczące okresu październik 2006 – marzec 2007 i pozostaje ono bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), regulujące zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nabycie prawa do dodatku mieszkaniowego uzależnia od spełnienia określonych w niej kryteriów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) zwana dalej "normatywną powierzchnią" w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 1) 35 m2 – dla jednej osoby, 2) 40 m2 – dla 2 osób, 3) 45 m2 – dla 3 osób [...]. Stosownie do treści ust. 3 art. 5 powołanej ustawy normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776, ze zm.). Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż : 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 % (art. 5 ust. 5 powołanej ustawy). Z treści powołanych przepisów wynika, iż kryterium, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. A zatem dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego powierzchnia normatywna lokalu oraz liczba osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z wnioskodawcą stanowi zagadnienie kluczowe i wymaga prawidłowych ustaleń. Stosownie do treści art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Przepis ten zawiera definicję gospodarstwa domowego, przez którą należy rozumieć gospodarstwo prowadzone przez osoby stale zamieszkujące. O tym, czy ma się do czynienia z "gospodarstwem domowym" w rozumieniu tego przepisu decyduje konkretny stan faktyczny. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący prowadzą trzyosobowe gospodarstwo domowe. Kwestią zaś sporną jest powierzchnia normatywna lokalu skarżących. Organy administracji publicznej przyjęły powierzchnię lokalu skarżących na podstawie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 19 października 2007 r., potwierdzonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową A w Z. Tymczasem skarżący kwestionują powierzchnię wskazaną we wniosku, podnosząc, iż jest ona mniejsza. Rację ma organ administracji, że nie może przyjąć innej powierzchni, niż tej, która wynika z dokumentów. Zauważyć jednak należy, że w sytuacji gdy dana okoliczność jest kwestionowana przez stronę, to obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnić tę okoliczność w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Tymczasem organ odwoławczy, w związku z zarzutami odwołania, nie wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej A w Z. o wyjaśnienie powyżej kwestii, w szczególności poprzez ustalenie, czy pracownik Spółdzielni nie wpisał omyłkowo błędnej powierzchni lokalu. Sam fakt podpisania wniosku przez skarżących nie oznacza, że nie mogą kwestionować danych w nich zawartych. W aktach sprawy brak jest także tytułu prawnego skarżących do lokalu nr 6 przy ul. A 19 w Z., na podstawie którego można ustalić powierzchnię tego lokalu. Z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji zwróciły się do stron o załączenie takiego dokumentu (np. decyzji o przydziale własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, czy też innego dokumentu potwierdzającego prawo skarżących do lokalu). Dopiero zebrany w sposób prawidłowy materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego. Przepis art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewiduje możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%. W tym zakresie organy administracji dokonały ustaleń, dokonując odpowiedniego wyliczenia matematycznego i przedstawiając je w uzasadnieniu swoich decyzji. Zauważyć jednak należy, iż ustalenia te oparte są na powierzchni lokalu wskazanej we wniosku z dnia 19 października 2007 roku, którą strony kwestionują, a której, jak wskazano wyżej, organy w sposób niebudzący wątpliwości nie wyjaśniły. Przepis art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewiduje możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Organy obu instancji przyjęły, że w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni Mieszkaniowej A w Z. nie występują lokale, których udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60 %. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji organy administracji nie odwołały się do żadnych dowodów potwierdzających to stanowisko. Z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie oparły powyższe twierdzenie. Z wniosku nie wynika jaka jest łączna powierzchnia pokoi i kuchni. To, że zarządca nie wskazał we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego łącznej powierzchni pokoi i kuchni, nie zwalnia organów administracji publicznej od dokonania ustaleń w tym zakresie i ich prawidłowej oceny. Organy nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Obowiązkiem organu administracji, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 i 77 k.p.a., było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe nie zostało w wystarczającym stopniu wyjaśnione, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie podstawę działania organów administracji stanowiła ustawa o dodatkach mieszkaniowych oraz ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem za nietrafny należy uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia zasad współżycia społecznego określonych w art. 5 Kodeksu cywilnego. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący prowadzenia postępowania administracyjnego, mimo jego zawieszenia [...] i braku postanowienia o jego podjęciu, gdyż niniejsza sprawa dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżących z dnia 19 października 2007 r. Reasumując, Sąd uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uzupełnić postępowanie uwzględniając wszystkie powyższej wskazane przez Sąd uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. A.D.