III SA/Łd 1022/18

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania. Wnioskiem z 24 lipca 2018 r. Z. K., wystąpiła do Burmistrza P. o uchylenie decyzji z [...] w zakresie punktu 1 sentencji tej decyzji zatwierdzającego granice rozgraniczanych nieruchomości wzdłuż linii granicznej od punktu nr 4 w kierunku południowym do punktu nr 5 (pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]), od punktu nr 1 w kierunku południowym poprzez punkt nr 2 do punktu nr 3 (pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]) oraz linii granicznej określonej punktami nr 1 i 4 (pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]) - zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazała, że opisany w punkcie 1 sentencji decyzji z [...] przebieg granic utracił swą moc prawną przez wydanie 11 kwietnia 2018 r. postanowienia Sądu Okręgowego w S. I Wy dział Cywilny sygn. akt [...] Ponadto wnioskodawczyni stwierdziła, że termin wykonalności decyzji ustalony był na rok 2014 i doszło do przedawnienia roszczeń. Postanowieniem z [...] Burmistrz P. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z. K. o uchylenie punktu 1 sentencji decyzji Burmistrza P. z [...] w przedmiocie rozgraniczenia z nieruchomościami skarżącej położonej w obrębie P., oznaczonej nr ewid. [...]. z sąsiednimi nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją Burmistrza P. z [...] dokonano rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid. [...], położoną w P., z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...], przy czym odnośnie działki [...] jedynie na odcinku od punktu nr 4 do punktu nr 5 w kierunku południowym. W pozostałej części postępowanie rozgraniczeniowe zostało umorzone, tj. w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z działką nr [...] wzdłuż linii granicznej od punktu nr 5 w kierunku południowym do punktu graniczącego z działką nr [...] (droga) i w tym zakresie przekazano sprawę z urzędu do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w W.. Tym samym ustalony został przebieg granicy pomiędzy działką oznaczoną nr ewid. [...] z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi: nr ewid. [...] na odcinku linii granicznej od punktu nr 4 w kierunku południowym do punktu nr 5; nr ewid. [...] (droga) - od punktu nr 1 do punktu nr 4, nr ewid. [...] - od punktu nr 1 w kierunku południowym poprzez punkt nr 2 do punktu nr 3. W ocenie organu I instancji takie ustalenie przebiegu granicy nie ulega przedawnieniu. W przypadku spornego przebiegu granic pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości może być przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe w części, w ramach postępowania administracyjnego, co miało miejsce w tym przypadku. Natomiast w postępowaniach sądowych nie zajmowano się przebiegiem granicy opisanym w punkcie 1 sentencji decyzji z [...] dlatego w tej części decyzja stała się ostateczna. Z tego względu organ I instancji uznał, że odmowa wszczęcia postępowania jest konieczna. Z. K. zaskarżyła powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zarzucając Burmistrzowi P. błędne zinterpretowanie jej wniosku z 24 lipca 2018 r. Skarżąca oświadczyła, że domaga się od Burmistrza P. wykonania decyzji z [...] w całości "zgodnie z protokołem granicznym nadania ustalonych punktów granicznych oznaczonych numerami kolejno 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9". Swoje żądanie oparła na piśmie Burmistrza P. z 9 sierpnia 2018 r. Wnosząc zażalenie zarzuciła także, że to organ, a nie ona, blokuje wykonanie decyzji z [...] w całości. W jej ocenie organ administracji, wobec istniejących w obrocie prawnym orzeczeń sądowych, nie wnoszących żadnych zmian do decyzji rozgraniczeniowej, ma obowiązek wykonać ją w całości poprzez przeprowadzenie czynności materialno-technicznej w postaci zastabilizowania punktów granicznych . Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia Z. K., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał, że postanowieniem z 12 maja 2014 r. na wniosek Z.K. i A. K. zostało wszczęte postępowanie w sprawie rozgraniczenia ich nieruchomości położonej w obrębie P., oznaczonej nr ewid. [...] z nieruchomościami sąsiednimi. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Burmistrza P. z [...] Organ wskazał ponadto, że postanowieniem z 21 listopada 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w W. VIII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w P. postanowił dokonać rozgraniczenia nieruchomości, położonej w obrębie P., oznaczonej nr ewid. [...] i nieruchomości, oznaczonej nr ewid. [...], na odcinku objętym postępowaniem sądowym, to jest od punktu, obliczonego w operacie nr (...), oznaczonego nr 5, w kierunku południowym, ustalając przebieg granicy na wyżej wskazanym odcinku wzdłuż linii przebiegającej przez punkty 5-7-6-5-4-3-2-1, oznaczonej kolorem czerwonym na mapie do celów sądowych, sporządzonej przez biegłego sądowego geodetę G. K.. Apelacja od powyższego postanowienia, wniesiona przez Z. K. do Sądu Okręgowego w S., postanowieniem z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt [...] została oddalona. W ocenie Kolegium zatem decyzja Burmistrza P. z [...] w części nieobjętej postępowaniem sądowym (punkt 1 sentencji decyzji) stała się ostateczna i wykonalna. W dalszej kolejności organ II instancji wskazał na treść 61 a § 1 k.p.a. i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych. Wystąpienie bowiem przez wnioskodawczynię z żądaniem wykonania decyzji Burmistrza P. z [...] poprzez zastabilizowanie punktów granicznych zatwierdzonych decyzją rozgraniczeniową stanowi czynność faktyczną, nie podlegającą władczemu rozstrzygnięciu organu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Skoro żądanie skarżącej w przedmiocie zastabilizowania punktów granicznych, określonych w sentencji decyzji Burmistrza P. z [...] nie dotyczy działań, do których podjęcia zobowiązany jest organ administracji publicznej w formie decyzji (postanowienia), to odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest zasadna. Skargę na powyższe postanowienie z [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Z. K. domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia od organu na swą rzecz kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Burmistrz P., wydając decyzję z [...] nie zauważył, że geodeta J. W. upoważniony do wykonania stosownych pomiarów na działce nr [...] popełnił błędy w swych pomiarach polegające na braku oznaczenia położenia punktów granicznych znakami naziemnymi, które wykonuje się z betonu, kamienia naturalnego lub innego trwałego materiału. Geodeta J. W. oznaczył te punkty graniczne kołkami drewnianymi, które szybko ulegają zniszczeniu i obecnie po 4 latach są nie do ustalenia. W treści skargi podniesiono ponadto, że geodeci sporządzający swoje operaty pominęli całkowicie operat pomiarowy podstawowy obrębu P. [...] z 1965 r., który był wykorzystywany w tym czasie do ustalenia granic działki nr [...] i nr [...], co stanowi istotny błąd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 roku pełnomocnicy skarżącej oświadczyli, że wniosek strony z 24 lipca 2018 roku dotyczył unieważnienia decyzji o rozgraniczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz.1302) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 15 oraz art. 61a§ 1 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Z. K. z 24 lipca 2018 r o uchylenie decyzji o rozgraniczeniu w trybie art. 154 k.p.a. w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przesłanka ta nie dotyczy kontrolowanego postępowania). Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W rozstrzyganej sprawie Z. K. w swoim wnioski z 24 lipca 2018 roku wystąpiła o uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a decyzji z [...] o rozgraniczeniu jej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi w zakresie punktu 1 sentencji tej decyzji. W motywach wniosku podniosła, że zatwierdzony zgodnie z pkt. 1 sentencji decyzji z [...] przebieg granic utracił swą moc prawną w rezultacie wydania postanowienia Sądu Okręgowego w S. z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt [...]. Poza tym wnioskodawczyni podniosła, że z uwagi na fakt, iż termin wykonalności ww. decyzji ustalony był na 2014 rok doszło do przedawnienia roszczeń. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie prawomocnej decyzji z [...] ustalony został przebieg granic pomiędzy działką skarżącej oznaczoną nr [...] położoną w P. z nieruchomościami sąsiednimi w zakresie opisanym w pkt. 1 sentencji decyzji. Organ podkreślił, że takie ustalenie przebiegu granicy nie ulega przedawnieniu, a jednocześnie w postępowaniach sądowych nie zajmowano się przebiegiem granicy opisanym w pkt. 1 sentencji decyzji z [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. W tym miejscu zaznaczyć należy, że postępowanie administracyjne w rozstrzyganej sprawie wszczęte zostało na podstawie wniosku strony. Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a zatem istnienie jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 578/14 i z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W rozstrzyganej sprawie podstawę wniosku strony skarżącej stanowił przepis art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W piśmiennictwie decyzje w tym trybie kwestionowane nazywane są "decyzjami wadliwymi w czasie". Co do zasady chodzi bowiem o zmianę lub uchylenie decyzji, które nie były dotknięte kwalifikowanymi wadami, ale których rozstrzygnięcia stały się niadekwatne do zmienionych w czasie okoliczności. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w tym przepisie. Uchylenie decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. W wyroku z 9 listopada 2007 roku w sprawie I OSK 1531/06 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie (interes społeczny lub słuszny interes strony). Nie chodzi w nim zatem wyłącznie o kwestię oceny legalności decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Omawiany przepis nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. W niniejszej sprawie organ I instancji był zatem związany żądaniem strony wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji rozgraniczeniowej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Z treści rozstrzygnięcia wynika natomiast, że organ I instancji nie uczynił zadość żądaniu strony, bowiem w ogóle nie rozważył wniosku strony z 24 lipca 2018 r. w kontekście przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 154 k.p.a. Nie wykazał jednocześnie, że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, co ewentualnie mogłoby stanowić uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania i stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 61a k.p.a. Należy pamiętać, że strona zwracając się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego nie musi wskazać właściwego przepisu mającego zastosowanie do załatwienia jej sprawy. Jednakże jeśli taki przepis wskaże, to powinno to być wiążące dla organu, chyba że w oparciu o ten przepis nie można wszcząć postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie kwestii, czy wnioskowana do zmiany lub uchylenia decyzja ostateczna jest decyzją, o której mowa w art. 154 § 1 k.p.a., musi odbywać się w toku postępowania jurysdykcyjnego, bowiem ocena zasadności żądania strony nie możne mieć miejsca poza procesowymi formami załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 11 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 218/13, dostępny w CBOSA). Jeżeli w ocenie organu tryb z art.154 k.p.a. był niewłaściwy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rozgraniczeniowej, bo na jej podstawie strony postępowania rozgraniczeniowego nabyły prawa poprzez określenie granic prawa własności należących do nich nieruchomości, podczas gdy wskazany przepis dotyczy decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabywa prawa, to wówczas rolą organu było udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek umożliwiających ukierunkowanie sprawy w sposób zgodny z wolą skarżącej. Przypomnieć bowiem należy, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a czuwając nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, winny w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 61a § 1 k.p.a pozwala na wyraźnie rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a wobec powyższego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania strony. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być przedmiotem oceny organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zaznaczyć przy tym należy, że uwagi na fakt, iż strona domagała się uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a., co do zasady tryb nadzwyczajny był dopuszczalny. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania w żądanym przez stronę nadzwyczajnym trybie postępowania zmierzającym do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, dokonując równocześnie oceny jako bezzasadnej argumentacji skarżącej zgłoszonej na poparcie złożonego żądania uchylenie decyzji o rozgraniczeniu. Zatem organ bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., co determinuje uznanie przez sąd naruszenia przepisów art. 8 § 1 i art. 61a § 1 w zw. z art. 154 §1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z kolei rozpoznając żalenie na postanowienie organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w sposób nieuprawniony zaakceptowało wadliwe rozstrzygnięcie Burmistrza P.. W treści zażalenia na postanowienie organu I instancji strona co prawda diametralnie odmiennie przedstawiła zakres swego żądania, wskazując, iż jej intencją jest doprowadzenie do wykonania przez Burmistrza P. decyzji rozgraniczeniowej z [...], w takiej jednak sytuacji rolą organu było ustalenie faktycznego stanowiska strony w postępowaniu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia Z. K. wskazała, że swoje żądanie opiera na treści pisma Burmistrza P. z 9 sierpnia 2018 r. znak: (...). Powołane przez skarżącą pismo z 9 sierpnia 2018 r. stanowi odpowiedź na pismo skarżącej złożone w Urzędzie Gminy i Miasta w P. z 24 lipca 2018 r. zatytułowane "Skarga". Z akt sprawy wynika bowiem, że 24 lipca 2018 r. do Urzędu Gminy i Miasta w P. wpłynęły dwa podania Z. K.: o uchylenie decyzji rozgraniczeniowej na podstawie art.154 k.p.a. oraz zatytułowane "Skarga" dotyczące czynności geodety w zakresie stabilizacji punktów granicznych zgodnie z treścią decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. W treści zażalenia na postanowienie Burmistrza P. z [...] Z. K. w istocie przedstawiła argumentację nawiązującą do odpowiedzi organu I instancji na pismo z 24 lipca 2018 zatytułowane "Skarga", nie zaś do treści zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W tej sytuacji obowiązkiem organu II instancji było doprecyzowanie stanowiska strony zawartego w zażaleniu, skoro jego treść budziła uzasadnione wątpliwości co do charakteru pisma W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Jeśli treść wniosku nie jest jasna samodzielne ustalanie woli strony przez organ jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. 5, C.H. Beck str. 619-620). Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpoznając sprawę w II instancji, odniosło się jedynie do żądania strony zawartego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, pomijając fakt że żądanie to miało całkowicie odmienną treść w stosunku do pierwotnego wniosku z 24 lipca 2018 r. o uchylenie decyzji rozgraniczeniowej w trybie art. 154 k.p,.a. Organ II instancji samodzielnie uznał, że treść wniosku z 24 lipca 2018 r. sprecyzowana została w zażaleniu z 15 sierpnia 2018 r. W rezultacie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczność intencji wnioskodawcy i samodzielnie ustalił zakres żądania strony jedynie w oparciu o treść zażalenia. Organ nie podjęły wyżej wymienionych działań, naruszając tym samym zasady określone w art. 7, art. 9 i art. 15 k.p.a., co doprowadziło do nieuprawnionej odmowy wszczęcia postępowania a tym samym błędnego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższych uchybień pierwotnie wniesione przez stronę żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o rozgraniczeniu nie zostało w kontrolowanym postępowaniu w ogóle rozpoznane. W prowadzonym ponownie postępowaniu Burmistrz P. winien zatem – uwzględniając powyższe wytyczne – wszcząć postępowanie zgodnie z wnioskiem strony skarżącej zawartym w piśmie z 24 lipca 2018 r. Organ obowiązany będzie wziąć pod uwagę rozważania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ocenić możliwość zastosowania wskazanego przez skarżąca art. 154 k.p.a. do wyeliminowania z obrotu decyzji o rozgraniczeniu. Organ winien przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz przedstawić swe stanowisko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które spełniać będzie wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza P. z [...]r. O kosztach postępowania w sprawie orzeczono w myśl art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając je w kwocie 597,00 zł, na która składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł określone na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265 ze zm.). EC