III SA/Łd 1026/14

Dnia 10 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 roku sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. K. od tytułu wykonawczego Nr [...], wystawionego przez Prezydenta Miasta P. 28 października 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w P. przekazał do Kolegium Odwoławczego pismo J. K. z dnia 22 sierpnia 2014 r. nazwane "odwołaniem od tytułu wykonawczego Nr[...], wystawionego przez Prezydenta Miasta P. 28 października 2013 r." Ponieważ Kolegium Odwoławcze podjęło wątpliwość, co do kwalifikacji żądania J. K., pismem z dnia 3 września 2014 r. poinformowało go, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), na podstawie której wystawiono ww. tytuł wykonawczy, nie przewiduje środka zaskarżenia tytułu w postaci "odwołania". Na tym etapie postępowania egzekucyjnego Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do merytorycznej oceny tytułu wykonawczego i wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 9 przywołanej ustawy egzekucyjnej, tytuł wykonawczy winien zawierać pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Takie też pouczenie zostało zawarte w doręczonym zobowiązanemu tytule wykonawczym. Zgodnie zaś z art. 33 § 1 cyt. ustawy podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. Wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wykonanie lub umorzenie w całości albo wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. W świetle powyższego wezwano wnoszącego żądanie o sprecyzowanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, istoty jego żądania, a w szczególności wskazanie, czy pismo z dnia 22 sierpnia 2014 r. jest "odwołaniem" od tytułu wykonawczego z dnia 28 października 2013 r. czy też środkiem prawnym w postaci zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W wezwaniu pouczono wnoszącego żądanie, iż przypadku braku odpowiedzi w wyznaczonym wyżej terminie pismo z dnia 22 sierpnia 2014 r. zostanie przekazane wg właściwości do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. Pismem z dnia 10 września 2014 r. J. K. poinformował Kolegium, iż jego pismo z dnia 22 sierpnia 2014 r. jest "odwołaniem od tytułu wykonawczego z 28 października 2013 r.", a ponadto zauważył, iż "oczekuję na uwzględnienie mojego ODWOŁANIA w całości". W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że odwołanie przysługuje od decyzji. W każdym przypadku wniesienia odwołania organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne m.in. gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną -tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92/S - teza wyroku z glosą B. Adamiak, OSP 1993, Nr 9, poz. 178: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 KPA)". Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może równocześnie wejść w ocenę zasadności odwołania por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, póz. 80). Sprawę załatwia się przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 Kpa) tylko wtedy, gdy przepisy prawa materialnego lub procesowego przewiduj ą taką formę rozstrzygnięcia. Jak to wyjaśniono skarżącemu w piśmie Kolegium z dnia 3 września 2014 r. ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie której wystawiono ww. tytuł wykonawczy, nie przewiduje środka zaskarżenia tytułu w postaci "odwołania". Skarżący mógł zatem złożyć do organu egzekucyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, zrzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wbrew temu co podnosi skarżący, w tytule wykonawczym z dnia 28 października 2013 r. brak jest możliwości wniesienia od niego odwołania do Kolegium Odwoławczego. Informacja zaś zawarta w piśmie z dnia 18 września 2013 r. (przesłana zobowiązanemu przed wystawieniem i doręczeniem tytułu wykonawczego) jest nieprecyzyjna i nie można z niej wywodzić, że to od tytułu wykonawczego służy odwołanie do Kolegium Odwoławczego. Kolegium jest organem odwoławczym, ale od postanowienia - stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego odnośnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, a takim aktem nie jest tytuł wykonawczy, to tym samym skarżącemu nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania do Kolegium Odwoławczego. Na powyższe postanowienie J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wniósł o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko niemu z naruszeniem jego praw do obrony oraz powołującego się na niewłaściwą podstawę prawną. W jego ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało merytorycznego rozpoznania jego wniosku a potraktowało go tylko od strony czysto formalnej. Tymczasem jego zarzuty dotyczą zarówno sfery merytorycznej jak i formalnoprawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jeśli chodzi o niedopuszczalność odwołania, to należy wskazać, iż może ona wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 590; podobnie: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 772-773). Zarzuty do postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Mogą być oparte na podstawach enumeratywnie wskazanych w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji( Dz.U. z 2012 r poz. 1015 ze zm .) i muszą być zgłoszone na etapie badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zamknięty katalog okoliczności, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu może być tylko: 1) wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie, albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku, albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej..., 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia w myśl art. 15 ustawy, 7) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia o dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. (I OSK 209/07) Wobec powyższego przyjąć należy, iż prawidłowo organ uznał, że wobec tego, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji administracyjnych – odwołanie nie jest dopuszczalne od innych form działania administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. d.j.