III SA/Łd 1029/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. nr XLIV/827/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi postanawia: odrzucić skargę. W dniu 24 października 2016 r. A. N. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. nr XLIV/827/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi. Skarżący wniósł o uchylenie § 12 wskazanej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie. Organ administracji podniósł, że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto organ administracji stwierdził, że sprawa ta nie dotyczy właściwości sądu administracyjnego. Zarządzeniem z dnia 20 marca 2017 r. wezwano pełnomocnika skarżącego – adwokat E. K.-I. w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi do wykazania, że skarżący przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego wezwał bezskutecznie Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz do wykazania, że został zachowany termin do jej wniesienia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie doręczone w dniu 30 marca 2017 r., pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 6 kwietnia 2017 r. wyjaśniła, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą skarżący złożył do Wojewody Łódzkiego w piśmie z dnia 26 października 2016 r. W odpowiedzi na to wezwanie Wojewoda Łódzki poinformował skarżącego, że nie dopatrzył się naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 150, ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady te – zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy, powinny określać w szczególności: wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W zakwestionowanym przez skarżącego § 12 ust. 1 pkt 1-5 uchwały Rada Miejska w Łodzi postanowiła, że w razie śmierci najemcy i pozostania w lokalu osób zamieszkujących faktycznie wspólnie z najemcą przez okres co najmniej 12 miesięcy do chwili śmierci, umowa najmu może być zawarta z pełnoletnimi: wstępnymi, zstępnymi; rodzeństwem; powinowatymi (synowa, zięć, teściowa, teść); osobami przyjętymi na podstawie orzeczenia sądu; osobami uprawnionymi do zamieszkania na mocy skierowania; o ile wyżej wymienione osoby lub ich współmałżonkowie, w dacie śmierci najemcy nie posiadały i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu. W § 12 ust. 2 i 3 uchwały dopuszczono możliwość zawarcia umowy najmu z innymi osobami niż wymienione w ust. 1, zamieszkującymi faktycznie wspólnie z najemcą przez okres co najmniej 5 lat do chwili śmierci najemcy, o ile osoby te lub ich współmałżonkowie w dacie śmierci najemcy nie posiadały i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, których średni miesięczny dochód na członka gospodarstwa domowego z ostatnich trzech miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego nie przekracza: 255% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (pkt a), 205% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (pkt b). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wśród spraw gminnych wymagających szczegółowej regulacji w drodze aktów prawa miejscowego są sprawy związane z realizacją obowiązków dotyczących gospodarowania zasobami mieszkaniowymi (por. wyrok NSA z 26 września 2014 r., I OSK 1387/14). Uchwały organów samorządu terytorialnego, jako stanowiące akty prawa miejscowego, są zaliczone – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, niewątpliwie posiada publicznoprawny charakter, jest więc aktem objętym zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę, wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. – por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). Niedopełnienie przez daną osobę obowiązku skierowania do organu gminy tego wezwania, powoduje, że w stosunku do tej osoby nie został wyczerpany przewidziany w u.s.g. tryb zaskarżenia aktu wydanego przez organ gminy, gdyż organ nie miał możliwości dokonania jego kontroli pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tej konkretnej osoby. Reasumując, stwierdzić należy, iż dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy konieczne jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie jest wystarczające skierowanie przez skarżącego do organu nadzoru – Wojewody Łódzkiego wniosku o jej "uchylenie" (wniosek skarżącego z dnia 26 października 2016 r.). Wskazać w tym miejscu trzeba, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 26 października 2016 r. Wojewoda Łódzki w piśmie z dnia 28 listopada 2016 r. stwierdził, iż zaskarżona uchwała została poddana ocenie zgodności z prawem i organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego jej nieważnością. Ponadto Wojewoda Łódzki poinformował skarżącego o treści powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodać należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ma również istotne znaczenie, jeżeli chodzi o bieg terminów do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. To od dnia doręczenia danej osobie odpowiedzi organu na to wezwanie rozpoczyna się dla niej bieg terminu do wniesienia skargi do sądu, a w przypadku braku takiej odpowiedzi, sześćdziesięciodniowy terminu do wniesienia skargi liczy się od dnia wniesienia wezwania do organu przez tą osobę (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16 wyrażono pogląd, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Uchwała ta zapadła co prawda na tle skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale dotyczy analogicznej sytuacji, związanej z terminem złożenia skargi w sytuacji wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego do Wojewody Łódzkiego z dnia 26 października 2016 r., który nie może zastępować wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia, został złożony dopiero po złożeniu skargi do sądu w dniu 24 października 2016 r. Oznacza to, że skoro skarżący nie wezwał Rady Miejskiej w Łodzi do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. e.o.