III SA/Łd 103/09

Dnia 21 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r. Nr 71 poz. 734) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. L., odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalu, do którego mają tytuł prawny. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Od powyższej decyzji M. L. złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r. Nr 71 poz. 734) oraz art. 104 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. L., odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalu, do którego mają tytuł prawny. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Od powyższej decyzji M. L. złożył odwołanie, w którym wnosząc o jego pozytywne rozpoznanie podkreślił, iż posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu w postaci decyzji administracyjnej z 1963 roku, która wskazuje, że osoby w niej wymienione posiadają prawo do zajmowania lokalu na czas nieokreślony. Z chwilą przekazania kamienicy, w której zamieszkuje prywatnemu właścicielowi, zamieszkujący ją lokatorzy również przeszli pod zarząd właściciela kamienicy. Skarżący podkreślił, iż przydział na zajmowany lokal mieszkalny z tzw. "kwaterunku" miała jego matka, na mocy decyzji administracyjnej z 1963 roku. Z decyzji tej wynika, że wszystkie wymienione w niej osoby ( w tym również skarżący) mają prawo do zajmowania przedmiotowego lokalu na czas nieokreślony. W ocenie skarżącego wskazana decyzja stanowi tytuł prawny do lokalu, a tym samym skarżący spełnia przesłanki otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalch mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z wyżej wskazanych tytułów (art. 2 ust. 2 powołanej ustawy). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała natomiast, że lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje wnioskodawca jest administrowany przez Administrację Nieruchomości "F.". Z chwilą natomiast przejęcia kamienicy przez jej właściciela tj. w 2001 roku została zawarta umowa o najem lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. P. [...], w którym zamieszkuje wnioskodawca, pomiędzy administratorem posesji a T. K. – matką skarżącego. Zawarta umowa najmu stanowiła tytuł prawny do zajmowanego lokalu dla T. K., co spowodowało, że decyzja 1963 roku o przydziale lokalu przestała obowiązywać. W dniu 29 czerwca 2008 roku T. K. zmarła, zaś jak wynika z pisma Administracji Nieruchomościami "F." z dnia 14 listopada 2008 roku, nikt z członków jej rodziny nie zwrócił się do administracji w celu podpisania nowej umowy najmu, natomiast w dniu 28 sierpnia 2008 roku M. L. wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wskazał, iż nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż kwestią sporną, jaka powstała w niniejszej sprawie jest umowa najmu, która zdaniem skarżącego nigdy nie została zawarta przez jego matkę – T. K., ponieważ umowę podpisał jego brat – M. L. W ocenie skarżącego moc prawną nadal posiada decyzja z 1963 roku, na podstawie której skarżący od roku 2001 otrzymywał dodatek mieszkaniowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśniono, że od 1 stycznia 2002 roku do dnia 30 czerwca 2008 roku dodatek mieszkaniowy przyznawany i wypłacany był najemcy lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w Ł. tj. T K., a nie M. L., jak to zostało przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są trafne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, czy są one zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z postanowieniami art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kierując się tymi przesłankami, doszedł do przekonania o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. - również decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w rozważanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, (Dz.U. z 2001 r. Nr 71 poz. 734 ze zm.). Organ prawidłowo zauważył, że jednym z podstawowych kryteriów uprawniających do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest tytuł prawny do lokalu. Dodatek mieszkaniowy, w myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Ponadto dodatek przysługuje osobom, jeżeli spełniają określone ustawowo, zarówno kryterium dochodowe jak też co do wielkości zajmowanego lokalu mieszkalnego. Odnosząc zaprezentowane wyżej przepisy do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, Kolegium ustaliło, że lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje wnioskodawca jest administrowany przez Administrację Nieruchomości "F.". Z chwilą przejęcia kamienicy przez jej właściciela tj. w 2001 roku została zawarta umowa o najem lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. P. [...], w którym zamieszkuje wnioskodawca, pomiędzy administratorem posesji a T. K. – matką skarżącego. Zawarta umowa najmu stanowiła tytuł prawny do zajmowanego lokalu dla T. K., co spowodowało, że decyzja z 1963 roku o przydziale lokalu przestała obowiązywać. W dniu 29 czerwca 2008 roku T. K. zmarła, zaś jak wynika z pisma Administracji Nieruchomościami "F." z dnia 14 listopada 2008 roku, nikt z członków jej rodziny nie zwrócił się do administracji w celu podpisania nowej umowy najmu, natomiast w dniu 28 sierpnia 2008 roku M. L. wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że po śmierci dotychczasowego najemcy lokalu nie występują zaległości w opłacaniu czynszu za przedmiotowy lokal. Dla oceny istniejącej sytuacji istotne znaczenie należy przypisać okoliczności, iż matka skarżącego dysponowała tytułem prawnym do lokalu w postaci umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. P. [...], w którym obecnie zamieszkuje skarżący. Powyższe, poza stwierdzeniem , że po śmierci najemcy, T. K. nikt z członków jej rodziny nie zwrócił się do administracji w celu podpisania nowej umowy najmu, nie było przedmiotem oceny decyzji odwoławczej w kontekście wpływu ewentualnie zawartej umowy najmu przez T. K. na ustalenie uprawnień skarżącego do dodatku mieszkaniowego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że istotnie decyzja z 1963 roku o przydziale lokalu nr [...] przy ul. P. [...] utraciła moc prawną na mocy art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1994r. Nr 105 poz. 509 ze zm.). Z mocy tego przepisu najem nawiązany na podstawie tej decyzji stał się w rozumieniu cytowanej ustawy najmem umownym zawartym na czas nie oznaczony. Należy zaznaczyć, że istotą postępowania przed organem drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ nie dokonał analizy żądania odwołania w kontekście ustalenia tytułu do dodatku w związku z ewentualnymi uprawnieniami skarżącego wynikającymi z faktu posiadania umowy najmu lokalu przez jego matkę. Faktu posiadania takiej umowy przez T K. nie kwestionowały ani organy administracji, ani Administracja Nieruchomości przy ul. P. [...]. Tymczasem zgodnie z art. 691 § 1 Kodeksu Cywilnego dodanym na podstawie art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733) "W razie śmierci najemcy lokalu mieszkaniowego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą". Osoby te wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci (§ 2). W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle cytowanych wyżej przepisów wstąpienie w stosunek najmu następuje niezależnie od tego, czy powstał on na podstawie umowy najmu, czy na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Wstąpienie to następuje, ex lege, a więc bez potrzeby zawarcia umowy między uprawniona osobą, a wynajmującym. W rozważanej sytuacji stosunek najmu nie wygasa (argumentum a contrario z art. 691 § 3), ale ulega przekształceniu podmiotowemu po stronie najemcy. Między osobą (osobami), która wstąpiła w stosunek najmu, a wynajmującym istnieje więc stosunek takiej samej treści, jak w przypadku stosunku łączącego wynajmującego z dotychczasowym najemcą. Zgodnie z przepisami art. 691 § 1 i 2 Kodeksu Cywilnego prawo najmu lokalu mieszkalnego przechodzi na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami i w związku z tym nie należy do spadku, a w braku osób uprawnionych – wygasa. Wynajmujący, na drodze procesu cywilnego, może żądać ustalenia nieistnienia stosunku prawnego, czyli ustalenia, że osoba, która powołuje się na wstąpienie w stosunek najmu w trybie art. 691 § 1 i 2 KC nie wstąpiła w stosunek najmu. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie przeanalizowały stanu faktycznego w kontekście powyższych przepisów. Uznały, że brak dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu jest wystarczającym powodem odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie podziela takiego stanowiska. Organy administracji w toku postępowania są bowiem zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd zgadza się z zaprezentowanym poglądem Kolegium , że organy administracji nie mają możliwości podejmowania decyzji w granicach uznania administracyjnego i brania pod uwagę innych okoliczności niewymienionych w ustawie, jednak ocena postępowania organów w tej konkretnej sprawie prowadzi do wniosku, że organy administracji nie przeanalizowały tych istotnych, tj, mających znaczenia w sprawie okoliczności. W związku z powyższym organ powinien zbadać na podstawie wszelkich dopuszczalnych prawem środków dowodowych, czy po śmierci dotychczasowego najemcy lokalu, po stronie aktualnego wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego zaistniały przesłanki wynikające z art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 691 § 1 i § 2 KC., a następnie, ustalić konsekwencje prawne faktów uznanych za udowodnione w zakresie rozstrzyganej sprawy. Oczywiście dodać należy, że dodatek przysługuje osobom, jeżeli spełniają jeszcze inne określone ustawowo przesłanki, które w niniejszej sprawie nie były jednak brane pod uwagę w związku z ustaleniami organów w zakresie braku po stronie wnioskodawcy tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Na marginesie sprawy należy podnieść, że na konieczność rozpoznania sprawy z uwzględnieniem przepisu art. 691 § 1 i 2 KC Kolegium wskazywało już w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...], uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, celem "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Tym bardziej niezrozumiałe jest odstąpienie od wyegzekwowania powyższego zalecenia i podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem analizy stanu faktycznego na tle cytowanego przepisu. Wskazywane zaniechanie jest równoznaczne z naruszeniem m.in. art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji obu instancji wynikało z faktu, że istotne dla sprawy okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy istniały już w dniu podejmowania decyzji prze organ I instancji, zaś powyższe pozwoli ponownie rozstrzygnąć sprawę z zachowaniem ewentualności drogi odwoławczej. Ze względu na odmowny charakter decyzji Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności. Mając na uwadze powyżej omówione okoliczności sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A. B.