III SA/Łd 1036/16

Dnia 16 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 roku sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] o numerze [...] Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w miejscowości [...], nr działki 107/1 o pow. 1,02 ha, stanowiącej własność T.S. i K.S., z nieruchomością nr działki 107/2 o pow. 1,04 ha, stanowiącą własność J.K. na kwotę 5 166,00 zł. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 5 166,00 zł, na które w całości składa się wynagrodzenie geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic między nieruchomością nr ewid. działki 107/1 o pow. 1,02 ha, stanowiącą własność T.S. i K.S., z nieruchomością nr ewid. działki 107/2 o pow. 1,04 ha, stanowiącą własność J.K. Do poniesienia ustalonych kosztów (po połowie) zobowiązani zostali J.K. – w kwocie 2 583,00 zł oraz T.S. i K.S. w kwocie 2 583,00 zł. W dniu 25 maja 2015 r. organ I instancji na wniosek K.S. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. W dniu 27 lipca 2016 r. została wydana decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Tomaszowie Mazowieckim. Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ma obowiązek ustalenia, w drodze postanowienia, wysokości kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Organ I instancji powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2, poz. 26) oraz wskazał, że uprawniony geodeta przedłożył fakturę za przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe na kwotę 5 166,00 zł brutto. Zgodnie z umową koszty postępowania rozgraniczeniowego obejmują: zgłoszenie pracy geodezyjnej rozgraniczenia nieruchomości w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, sporządzenie dokumentacji z przeprowadzonego rozgraniczenia, przekazanie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 152 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszt urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W zażaleniu na to postanowienie J.K. podniosła, że znany jest jej przebieg granicy między jej nieruchomością, a nieruchomością wnioskodawcy. Nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety ani nie żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji obciążenie jej kosztami rozgraniczenia uważa za sprzeczne z zasadami uregulowanymi w k.p.a. W piśmie z dnia 10 października 2016 r. skarżąca podniosła, że granica między nieruchomościami istnieje około pół wieku. To K.S. (sołtys) od 2008 r. niszczy wspólną granicę (np. ściął bez zezwolenia pięć olch, które rosły w granicy). Do pisma skarżąca załączyła kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim Wydziału I Cywilnego z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt [...] w sprawie z jej powództwa przeciwko K.S. o przywrócenie posiadania przygranicznego pasa gruntu usytuowanego w części zachodniej działki nr 107/2 oraz części wschodniej działki nr 107/1 oraz kserokopię jej wniosku z dnia 25 czerwca 2015 r. do Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim o wszczęcie egzekucji przywracającej posiadanie przygranicznego pasa gruntu. Organ II instancji, podzielając stanowisko organu I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek współwłaścicieli nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej numerem działki 107/1 – T.S. i K.S., z nieruchomością oznaczoną numerem działki 107/2 stanowiącą własność J.K. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w celu ustalenia granicy między dwiema nieruchomościami, dlatego też koszty powinny być rozdzielone między właścicieli (współwłaścicieli) tych dwóch nieruchomości. Na koszty postępowania w całości składają się koszty czynności geodety, który upoważniony został przez Wójta Gminy [...] do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr 107/1 i 107/2 położonymi w obrębie wsi [...]. Zgodnie z wystawioną przez geodetę fakturą VAT nr [...] z dnia 27 czerwca 2016 r. koszty rozgraniczenia pomiędzy działkami nr 107/1 i 107/2 wynoszą 5 166,00 zł brutto. Organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z umową koszty te obejmują: zgłoszenie pracy geodezyjnej rozgraniczenia nieruchomości w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, sporządzenie dokumentacji z przeprowadzonego rozgraniczenia, przekazanie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z protokołu granicznego sporządzonego przez upoważnionego geodetę J.Ś. w dniu 28 kwietnia 2016 r. wynika, że powiadomił on strony, że w tym dniu przeprowadzane będą czynności ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami, pozyskał i dokonał oceny dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granicy, przeprowadził wywiad terenowy, w trakcie którego odnalazł nietypowe graniczniki betonowe zakopane przez użytkowników działek oraz pozostałości po wykopanych słupkach ogrodzenia w północnej części użytkowanych części działek, kilka słupków drewnianych (prawdopodobnie szczątki drewnianego ogrodzenia), sporządził szkic graniczny. Z opinii upoważnionego geodety z dnia 8 czerwca 2016 r. wynika, iż zaproponował on przyjęcie granicy dostosowanej do ewidencyjnej powierzchni obu działek, z uwzględnieniem niewielkiej różnicy powierzchni na korzyść działki nr 107/2 (jest ona zbliżona do granicy okazanej przy wznowieniu granic z 2010 r.). Przebieg okazanej granicy został przyjęty przez T.S. i K.S. J.K. nie przyjęła tej granicy obstając przy granicy, którą wcześniej wskazała. Zaproponowana przez geodetę ugoda została odrzucona. Obie wersje przebiegu granicy zostały zamarkowane palami i zmierzone GPS. Decyzją z dnia 27 lipca 2016 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r. z wniosku złożonego przez K.S. i T.S. o rozgraniczenie nieruchomości. Po wydaniu decyzji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 5 166,00 zł, na które w całości składa się wynagrodzenie geodety upoważnionego do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Do poniesienia ustalonych kosztów (po połowie) zobowiązani zostali właściciele rozgraniczanych nieruchomości, tj. T.S. i K.S. w kwocie 2 583 zł oraz J.K. w kwocie 2 583 zł. Koszty w kwocie 5 166,00 zł, obejmujące czynności geodety dotyczące ustalenia przebiegu granicy i sporządzenia stosownej dokumentacji, zostały poniesione w interesie obu stron – właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, tj. T.S. i K.S. – właścicieli działki nr 107/1 oraz J.K. – właścicielki działki nr 107/2, dlatego też, zdaniem organu II instancji, zasadne jest obciążenie tymi kosztami wymienionych osób. Kwestie związane z przebiegiem granicy nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, które dotyczy jedynie ustalenia kosztów rozgraniczenia. Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone w pierwszej fazie w trybie administracyjnym może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi powszechnemu, jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody co do przebiegu granicy lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (wynika to wprost z art. 34 ust. 2 tej ustawy). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W decyzji z dnia 27 lipca 2016 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego Wójt Gminy [...] powołał się na art. 34 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Treścią decyzji o umorzeniu administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do sądu powszechnego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granicy, lecz powody proceduralne uniemożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym. Sprawa trafia wtedy do właściwego sądu powszechnego (w tym przypadku Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim). W skardze na powyższe postanowienie J.K. wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła, że jest ono krzywdzące, ponieważ organ administracji może, ale nie musi obciążać strony kosztami. Skarżąca wskazała, że dba o swoją posiadłość, nie oddaje w dzierżawę, odprowadza podatki i nie korzysta z pomocy socjalnej. Jest schorowaną, samotną 69-letnią emerytką. Ma niską emeryturę, która wynosi 1 200,00 zł. Organ nie przeanalizował jej sytuacji finansowej. Granica została ustalona blisko pół wieku temu między bratem a siostrą (jej ojcem a matką T.S.). Pomiędzy nimi nie było żadnych sporów w tej sprawie. Nie było żadnych decyzji ani wyroków, który zmieniłby przebieg granicy. Nie wszczynała postępowania. Zna przebieg granicy. Nie niszczyła jej, co robi K.S., np. ściął pięć olch – drzew, które rosły w granicy bez zezwolenia w 2008 r. Sąd Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim przywrócił jej posiadanie działki w granicy, której nie akceptuje T.S. i K.S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. skarżąca podniosła, iż koszty rozgraniczenia są zawyżone. Odbiegają od kosztów stosowanych przez innych geodetów w okolicy, w której znajduje się jej nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie stwierdzić należy, iż organ administracji uprawniony był zobowiązać skarżącą do poniesienia połowy kosztów rozgraniczenia. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, iż udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż domaga się ona konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie granice nieruchomości były sporne. Okoliczność ta wynika z treści opinii geodety J.Ś. z dnia 8 czerwca 2016 r. (k. 16 akt administracyjnych), w której stwierdzono, cyt. " spór pomiędzy właścicielami działek 107/1 i 107/2 powstał kilka lat temu w wyniku wznowienia granicy pomiędzy obiema działkami. Na okazany przebieg granicy nie zgodziła się p. J.K. właścicielka działki 107/2. Sprawą zajął się nawet sąd. Spór o przebieg granicy jednak nie ustał". Zauważyć należy, że w interesie właścicieli wszystkich sąsiadujących nieruchomości jest ustalenie prawidłowej i stabilnej granicy między tymi nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził ponadto, że art. 152 kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu tym ma także zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w niniejszym składzie, podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego leży w interesie prawnym właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Właściciele ci są stronami postępowania administracyjnego. W konsekwencji wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości ponoszą koszty tego postępowania. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 269 p.p.s.a., posiada ogólną moc wiążącą inne składy sądów administracyjnych w sprawach, w których są stosowane interpretowane nią przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do przedstawienia, w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a., zagadnienia prawnego dotyczącego zasad ponoszenia kosztów postępowa do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi powiększonemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to jest: art. 7, art. 77§ 1 i 107§ 3. Nie dokonało bowiem analizy zasadności obciążenia stron postępowania kosztami postępowania administracyjnego w wysokości 5.166 zł. Powyższa kwota, w ocenie skarżącej, jest zawyżona. Odbiega bowiem od kosztów rozgraniczenia stosowanych przez innych geodetów w okolicy, w której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Zdaniem Sądu wyliczenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to nie tylko kwestia gospodarowania środkami publicznymi, ale przede wszystkim zagadnienie dotyczące sfery interesu prawnego i majątkowego stron postępowania rozgraniczeniowego. To przecież one ostatecznie zostaną obciążone tymi kosztami. Nie można zatem usunąć spod kontroli prawidłowości wyliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Gdańsku z dnia z dnia 25 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 1846/97 ( v. http://orzeczenia. Nsa.gov. pl), iż za niedopuszczalne trzeba uznać w praworządnym państwie, żeby strona postępowania administracyjnego, obciążona kosztami postępowania w części obejmującej koszty biegłego, pozbawiona była możliwości podniesienia zarzutów co do wysokości tych kosztów. Do geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym znajdują zastosowanie przepisy dotyczące biegłego, np. podlega on wyłączeniu na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. ( v. System Informacji Prawnej Lex Komentarz do art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Autor Ewa Stefańska). W ocenie WSA w Łodzi zasady dotyczące oceny prawidłowości kwoty naliczonych należności biegłych powinny być odpowiednio stosowane do należność przysługujących geodecie uprawnionemu w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organ odwoławczy uzasadniając przyjętą wysokość kosztów stwierdził lakonicznie, że wynikają one z faktury wystawionej przez geodetę. W fakturze nie zawarto żadnych informacji, za jakie konkretne czynności geodety naliczono należność w kwocie 5.166 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono, iż została zawarta umowa z geodetą. W aktach sprawy brak jednak takiej umowy. Nie wyjaśniono zatem czy organ I instancji przed zawarciem umowy podejmował czynności, które doprowadzić mogłyby do uzgodnienia niższych kosztów rozgraniczenia. Np. czy wysyłano oferty zawarcia umowy innym geodetom, czy też ofertę przedstawiono jedynie geodecie J.Ś. W ocenie sądu jeśli koszty rozgraniczenia faktycznie obciążają właścicieli nieruchomości, to na organie administracji spoczywa obowiązek wynegocjowania z geodetą kosztów możliwie najniższych. W myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są wykonywać swoje czynności w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy wynegocjowanie niższych kosztów było możliwe i czy organ podejmował jakiekolwiek działania w tym zakresie. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Szczególnie w przypadku, gdy zdaniem właściciela jednej z rozgraniczanych nieruchomości wskazana w fakturze kwota znacznie odbiegała od kosztów pobieranych przez innych geodetów, wykonujących czynności rozgraniczeniowe w tej samej okolicy. Organ ponownie rozpoznając sprawę przeanalizuje zasadność określonych w fakturze kosztów rozgraniczenia. Wezwie geodetę do złożenia dokładnego zestawienia obejmującego zakres wykonanych czynności, wysokość wynagrodzenia i wielkość poniesionych kosztów własnych związanych z rozgraniczeniem działek nr 107/1 i 107/2. Po zapoznaniu się z wyjaśnieniami organ oceni ich prawidłowość. Wydane postanowienie uzasadni wnikliwie, w sposób który przekona strony postępowania, iż określone koszty rozgraniczenia w dotychczasowej wysokości, bądź w kwocie niższej skorygowanej przez geodetę lub organ, nie naruszają ich praw. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. D.CZ.