III SA/Łd 1039/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]nr[...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]Nr [...]o odmowie umorzenia B. P. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Uzasadniając wydaną decyzję Zakład wyjaśnił, że B. P. wystąpiła z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek za okres 01–09/2004, w którym działalność gospodarcza była zawieszona. Strona powołała się na trudną sytuację materialną. Obecnie utrzymuje się z renty rodzinnej w wysokości 392 zł., z której musi pokryć koszty wyżywienia i wykupić leki. Podała, że nie była świadoma obowiązku opłacania składek na ZUS w okresie zawieszenia działalności gospodarczej. Z uwagi na wiek nie może znaleźć zatrudnienia, nie osiąga żadnych dochodów z pracy i nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia. Zakład w dniu [...]wydał decyzję o odmowie umorzenia należności. B. P. w dniu 23 czerwca 2014 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za rok 2004/ 2005. Podniosła, że aktualnie nie pracuje, utrzymuje się z renty rodzinnej w wysokości 392,60 zł. Z tej kwoty musi także przeznaczyć pieniądze na zakup leków. Organ po zapoznaniu się z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazł podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o obowiązujące przepisy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazał, że umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Ciężar wykazania tych okoliczności należy do osoby zobowiązanej. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] prawidłowo. Zakład uwzględnił wszystkie podane przez stronę argumenty. Zgodnie z obowiązującymi przepisami należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a mimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy osoba zobowiązana wykaże, że nie ma żadnej możliwości wywiązać się ze zobowiązań wobec ZUS, np. gdy legitymuje się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i nie otrzymuje żadnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń. ZUS uznał, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl art. 28 ust 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2013 r. ( Dz.U. nr 141, poz. 1365) określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Na podstawie tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład wyjaśnił, że zlikwidowanie przez zobowiązaną działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Jeżeli w okresie prowadzenia działalności gospodarczej strona nie posiadała wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązana do ich uregulowania. Argument, że nie wiedziała o konieczności opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie zwalnia z obowiązku ich regulowania. W przepisie art. 28 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wskazał 7 przesłanek, których spełnienie powoduje całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z nich daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. ZUS jako wierzyciel publicznoprawny nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością ( należnościami z tytułu składek) lecz czyni to na zasadach i w sposób określony w ustawie. W decyzji z dnia [...] prawidłowo podano, że w przestawionej przez stronę sytuacji nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych ( np. wyżywienie, ubranie), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby zadłużenie powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych, np. sytuacji wywołanej przez czynniki zewnętrzne, której nie można było przewidzieć. W przypadku zobowiązanej zadłużenie powstało z uwagi na to, że nie opłacono należnych składek w określonych terminach w okresie prowadzonej działalności. B. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego podnosząc, że nie jest w stanie zapłacić zaległych składek. Jest osobą niepracującą. Ma 57 lat i utrzymuje się z renty rodzinnej po mężu w wysokości 392,60 zł. Z tych pieniędzy jest zmuszona utrzymać się i wykupić leki. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odmawiająca B. P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie Sądu ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( tekst. jedn. Dz.U. 2013, poz. 1442 ze zm., dalej: u.s.u.s.), § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz.U. nr141, poz. 1365, dalej: rozporządzenia) oraz art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm., dalej: k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność jej uchylenia. Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skargi należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym odnoszące się do konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie bowiem z art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1–3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe – 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w pkt 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 264/07, lex nr 494281). Uwzględniając powyższe regulacje w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt II GSK 1045/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w odniesieniu do nich umorzenie należności staje się jeszcze bardziej zasadne, jeżeli występuje stan całkowitej nieściągalności tego zadłużenia. Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. ZUS przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Zakład przed wydaniem decyzji zobowiązany jest dokonać analizy sytuacji materialnej strony z uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku osoby zobowiazanej zagraża jej egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ZUS nie przeprowadził wnikliwej analizy sytuacji materialnej skarżącej. We wniosku o umorzenie należności z tytułu składek skarżąca wyjaśniła, że utrzymuje się z renty rodzinnej w wysokości 392 zł., nie stać jej na wynajęcie mieszkania w związku z czym nie jest nigdzie zameldowana. Ponadto ze względu na osiągnięty wiek ( 57 lat) nikt nie chce przyjąć jej do pracy. Zdaniem organu wydającego decyzję w I instancji powyższe okoliczności nie uzasadniają uwzględnienia wniosku, bowiem ciężar udowodnienia braku możliwości zapłaty należności spoczywa na zobowiązanej, która nie udowodniła, że opłacenie składek pozbawi ją środków do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Poza tym sytuacja życiowa skarżącej może ulec poprawie. ZUS wyjaśnił również, że nie może on ponosić odpowiedzialności za trudności na rynku pracy. ZUS wydając obecnie skarżoną decyzję, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznał stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej za prawidłowe. Nie analizując ponownie sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej stwierdził, iż obowiązkiem osoby prowadzącej działalność gospodarczą było opłacanie składek, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Choć Zakład w treści uzasadnienia decyzji wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosku należy brać pod uwagę czy spłata zadłużenia nie spowoduje pozbawienia skarżącej środków niezbędnych do zachowania podstawowych potrzeb życiowych, to jednak nie podjął nawet próby odniesienia się do jej oświadczeń dotyczących bardzo niskich dochodów, problemów zdrowotnych i braku szans na zatrudnienie. Także nie zwrócił uwagi na zgłoszoną przez stronę okoliczność, iż nie może nigdzie się zameldować, bowiem nie stać ją na wynajęcie mieszkania. W ocenie Sądu ZUS nie podważając wiarygodności oświadczeń strony o jej stanie rodzinnym i majątkowym zobowiązany był przed wydaniem decyzji wyjaśnić dlaczego uznaje, że osoba nieposiadająca pracy oraz szans na jej podjęcie, pozbawiona mieszkania oraz utrzymująca się z renty w wysokości 390 zł. będzie w stanie opłacić zaległe składki, a ich opłacenie nie pozbawi jej środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych ( żywność, lekarstwa, opał, ubranie). W uzasadnieniu decyzji ZUS powinien odnieść się do określonych na datę jej wydania minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Dopiero po dokonaniu analizy sytuacji skarżącej w powyższym zakresie Zakład byłby w stanie przystąpić do rozważań, czy za odmową umorzenia należności przemawia interes publiczny. Przy czym interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela ani też z interesem publicznym. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II GSK 745/09, z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, Baza CBOIS). Biorą pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. ZUS rozpoznając ponownie wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uwzględni powyższe rozważania Sądu. W szczególności dokładnie przeanalizuje aktualną sytuację materialną i osobistą skarżącej z uwzględnieniem ponoszonych przez nią wydatków na żywność, niezbędne lekarstwa oraz opłat związanych z ewentualnym wynajęciem możliwie najtańszego lokalu mieszkalnego. k.ż.