III SA/Łd 1046/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w ewidencji gruntów obrębu M. gmina O. postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zwrócić Staroście [...] z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu [...] r. pod pozycją[...]. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2011 r. skierowanym do Urzędu Gminy w O., Starosta [...] zawarł wniosek o dokonanie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących nieruchomości położonej w obrębie M., gm. O., oznaczonej nr ewidencyjnym 255 o pow. 0,3122 ha polegającej na wykreśleniu Skarbu Państwa jako właściciela, z uwagi na fakt, iż Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel nieruchomości ale bez tytułu prawnego. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy w O. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w związku z § 48 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) odmówił dokonania zmiany w ewidencji gruntów obrębu M., gm. O. w odniesieniu do działki oznaczonej nr ewidencyjnym 255 o pow. 0,3122 ha polegającej na wykreśleniu Skarbu Państwa jako właściciela, z uwagi na fakt, iż Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel nieruchomości ale bez tytułu prawnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż weryfikacja istniejącego wpisu poprzez wykreślenie Skarbu Państwa nie mieści się w pojęciu aktualizacji ewidencji, gdyż jest zapisem istniejącym od momentu powstania ewidencji gruntów, tj. od 1961 r. W ocenie organu prowadzącego postępowanie w definicji aktualizacji mieści się usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek (wyrok NSA z 07.05.2008 r. I OSK 719/07, Lex nr 505313. Ewidencja gruntów będąc natomiast wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Od powyższej decyzji Starosta [...] złożył odwołanie, w którym nie zgadzając się z treścią zaskarżonej decyzji wskazał, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 2 pkt. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczące m.in. numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. Wpisów zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Starosta Zgierski podniósł, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków itp.). Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste i wpisy w nich zawarte. Uznać zatem należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Zatem ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Analiza dokumentów i zapisów w ewidencji gruntów obrębu M. przeprowadzona przez Wójta Gminy w O., wskazuje, iż nie ma żadnych dokumentów prawnych takich jak: decyzja administracyjna, akt notarialny bądź orzeczenie sądu, z których to dokumentów miałby wynikać tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest nieuregulowany, dla przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta ani zbiór dokumentów, z których to rejestrów mógłby wynikać tytuł własności Skarbu Państwa. Zasadnym jest zatem wykreślenie z ewidencji gruntów wpisu prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa, wobec faktu, iż nie ma na potwierdzenie powyższego stosownych dokumentów przewidzianych przez akty prawne regulujące zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Starosty Zgierskiego organ I instancji w sposób całkowicie dowolny przyjął, iż w pojęciu aktualizacji operatu ewidencyjnego, o której mowa w § 47 wyżej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków mieści się wyłącznie usuwanie błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych pomyłek. Organ nie podjął w ogóle próby wyjaśnienia, dlaczego za takową nie uważa błędnego wpisu Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości, co do której w operacie brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawo własności. Podstawą wprowadzenia wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów jest § 47 ust. 3 rozporządzenia, który posługuje się wyłącznie terminem "aktualizacja operatu ewidencyjnego" i który wprowadza obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego lub skorzystania z trybu przewidzianego w art. 22 ust. 3 wyżej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Niejasna jest także w ocenie skarżącego sama podstawa prawna wydanej decyzji. W podstawie prawnej nie został powołany w ogóle przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o który może toczyć się postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu, wszczęte w niniejszej sprawie. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10) strona skarżąca wskazała, że § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowi samodzielną, odrębną od art. 24a prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę prawną dokonywania zmian w operacie ewidencyjnym. Decyzją z dnia [...], znak: [...] [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy w O. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wskazał, iż zgodnie z § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów jest dokonywana na wniosek zainteresowanych podmiotów lub z urzędu, przez organ prowadzący ewidencję. Zgodnie z § 35 i § 45 ust. 2 tego rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia oraz do aktualizacji ewidencji są: 1. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2. wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3. wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4. dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5. dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7. wyniki oględzin. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, może nastąpić w dwojakim trybie. W trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. l w/w rozporządzenia), albo w drodze decyzji, w oparciu o § 47 ust. 3 rozporządzenia, Drugą formę rozstrzygnięcia organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (na mocy § 47 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). W niniejszej sprawie organ administracji ustalił, że wpis własności Skarbu Państwa w odniesieniu do działki 255 widnieje od dnia założenia ewidencji gruntów, tj. od 1961 r., a wobec braku dokumentów potwierdzających inny stan własności nieruchomości Wójt Gminy w Ozorkowie zasadnie odmówił dokonania wnioskowanego przez Starostę wykreślenia Skarbu Państwa jako właściciela. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Starosta [...] podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu podniósł, iż informacje o prawie własności ujawnione w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter informacyjno-techniczny, co oznacza, że wpisy nie korzystają z żadnego domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W ocenie strony skarżącej moc wiążącą "zaświadczającą" mają wyłącznie informacje ujęte w art. 20 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. wpisy dotyczące: gruntów -ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej". Natomiast dane wymienione w art. 20 ust. 2 ustawy są jedynie odtwórcze. Informacji o właścicielu zawartych w wypisie z ewidencji nie obejmuje żadne domniemanie prawidłowości wpisu. Taką argumentację podzielił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. sygn. I CSK 456/09. Analiza dokumentów i zapisów w ewidencji gruntów obrębu M., wykazała, że nie ma żadnych dokumentów prawnych w postaci decyzji administracyjnej, aktu notarialnego, bądź orzeczenia sądu, z których wynikałby tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany, dla przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta ani zbiór dokumentów, z których to rejestrów mógłby wynikać tytuł własności Skarbu Państwa, co oznacza, iż zasadnym jest wykreślenie z ewidencji gruntów wpisu prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa, wobec faktu, iż nie ma na potwierdzenie powyższego stosownych dokumentów przewidzianych przez akty prawne regulujące zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 9 listopada 2011 roku do akt sprawy wpłynęło potwierdzone za zgodność z oryginałem postanowienie Sądu Rejonowego w Zgierzu z dnia 28 września 2011 roku, sygn. akt I Ns 396/11 stwierdzające, że Skarb Państwa nabył z mocy samego prawa przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 roku prawo własności m.in. nieruchomość położoną w obrębie M., gm. O. oznaczoną nr 255 o powierzchni 0,3122 ha. W dniu 1 grudnia 2011 roku do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe z dnia 30 listopada 2011 roku, w którym Wicestarosta [...] oświadczył, iż w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Zgierzu I Wydział Cywilny z dnia 28 września 2011 roku, sygn. akt I Ns 396/11 cofa skargę wniesioną na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...], znak: [...] i wnosi o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w sprawie należało umorzyć. Zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – [zwanej dalej w skrócie -p.p.s.a.], skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Stosownie natomiast do treści art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym (art. 161 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że strona skarżąca skutecznie cofnęła skargę. Sąd nie stwierdził bowiem zaistnienia przesłanek, które dają podstawy do stwierdzenia, że cofnięcie skargi jest niedopuszczalne. Cofnięcie niniejszej skargi nie spowoduje bowiem obejścia przepisów prawa ani nie spowoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przytoczonych wyżej negatywnych okoliczności nie zachodzi, Sąd działając w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie. O zwrocie wpisu od skargi rozstrzygnął zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a.ł.