III SA/Łd 1049/16

Dnia 23 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 roku sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nałożenie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. K.-S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 221,40 złotych (dwieście dwadzieścia jeden i 40/100), uwzględniającą należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], nakładającej na M. P. karę pieniężną w wysokości 604,80 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 604,80 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy G. o powierzchni 1,08 m2 przy ul. R. w okresie od 17 marca 2015 r. do 13 kwietnia 2015 r. Decyzję uznano za doręczoną w trybie awizo w dniu 5 czerwca 2015 r. W dniu 31 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że wcześniej nie otrzymał żadnej korespondencji. Skarżący opisał szczegółowo ciężką sytuację, w której się znajduje i wniósł o "umorzenie decyzji nr [...]" Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Ł. została doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego w dniu 5 czerwca 2015 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 19 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami zawitymi. Ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, przede wszystkim utratę prawa do wniesienia określonego środka prawnego np., odwołania, bowiem decyzja staje się ostateczna. Stąd też, w ocenie organu, skarżący niewątpliwie uchybił 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania. Ponadto organ wskazał, że pismo skarżącego zatytułowane odwołanie zawiera prośbę ,,umorzenie decyzji nr [...] z dn.15.05.2015r.", stąd też organ I instancji powinien rozpatrzyć podanie i w tym zakresie. W dniu 23 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Ł. odmówił umorzenia wierzytelności w wysokości 604,80 zł naliczonej decyzją z dnia 15 maja 2015 r. za samowolne zajęcia pasa drogowego. W skardze na powyższe postanowienie M. P. wniósł o umorzenie kary nałożonej przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł.. Wyjaśnił, że początkowo złożył w ZDiT w Ł. odwołanie od decyzji, ale niestety Zarząd nie przychylił się do jego pisma i pokierował go, aby złożył odwołanie do SKO w Ł., lecz SKO również nie przychyliło się do tego odwołania uznając, że nie zmieścił się w terminie. Skarżący podkreślił, że nie mógł zmieścić się w terminie, skoro wcześniej nie otrzymał żadnego pisma informującego go o nałożonej karze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w postanowieniu. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Ocena legalności zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga M. P. jest niezasadna. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) – dalej k.p.a. W myśl powołanej normy prawnej organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto na podstawie odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. przepis ten ma również zastosowanie do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 141 § 1 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka zaskarżenia pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje jego bezskuteczność czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/08, publ. LEX nr 493729; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 492/08, publ. LEX nr 520186). Przy czym pamiętać należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy strona przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a.( jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest decyzja), bądź termin określony w art. 141 § 2 k.p.a.( w przypadku gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, na które przysługuje zażalenie). W rozpatrywanej sprawie istotę stanowi data doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 15 maja 2015 r. W tym zakresie ustalenia faktyczne organu i ich ocena są, zdaniem Sądu, prawidłowe. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] została przesłana skarżącemu za pośrednictwem poczty na adres jego zamieszkania ul. C, [...] Ł. Adres ten był adresem prawidłowym i aktualnym. Z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, a także pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi czy dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania przesyłki adresatowi, doręczyciel w dniu 21 maja 2015 r. złożył pismo w Urzędzie Pocztowym w Ł. [...] na okres 14 dni, a w skrzynce pocztowej adresata pozostawił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Następnie z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 29 maja 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz koperty znajdujących się w aktach. Zwrotna przesyłka do nadawcy wpłynęła w dniu 18 czerwca 2015 r. Jak wynika z treści art. 44 § 4 i 1 k.p.a. w takiej sytuacji doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu, przez który poczta przechowywała pismo. W rozpatrywanej sprawie 14 dniowy termin rozpoczął swój bieg od dnia 22 maja 2015 r. i zakończył się w dniu 5 czerwca 2015 r. Organ prawidłowo zatem przyjął, że decyzja została doręczona skarżącemu w trybie określonym w art. 44 k.p.a., czyli "w trybie awizo", w dniu 5 czerwca 2015 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie sygn. I OSK 528/05 – LEX nr 194352, doręczenie unormowane w art. 44 k.p.a. zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło, jeżeli są spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Ponieważ w tej sprawie przesłanki te zostały spełnione, skutek doręczenia decyzji w dniu 5 czerwca 2015 r. nastąpił. Wobec powyższego zawarte w skardze stwierdzenie skarżącego, że nie mógł zmieścić się w terminie, skoro wcześniej nie otrzymał żadnego pisma informującego go o nałożonej karze pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy bowiem zaakcentować, że z niekwestionowanych dowodów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie bezspornie ziściły się przesłanki fikcji prawnej doręczenia przewidziane w art. 44 k.p.a. Skarżący w żaden sposób nie podważył prawidłowości tego trybu doręczenia decyzji z wyjątkiem gołosłownego stwierdzenia, że nie otrzymał żadnego pisma informującego go o nałożonej karze. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 powoływanej ustawy). Czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 cyt. ustawy należy liczyć z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 57 k.p.a. Paragraf pierwszy tego przepisu stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w niniejszej sprawie doręczenie skarżącemu decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro z akt sprawy wynika, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 5 czerwca 2015 r., to termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 6 czerwca 2015 r. i upłynął w dniu 19 czerwca 2015 r. Odwołanie od decyzji skarżący złożył w dniu 31 sierpnia 2016 r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy wskazać, że termin do wniesienia odwołania, wskazany w art. 127 § 1 k.p.a. jest terminem zawitym, a jego uchybienie powoduje dla strony ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia środka odwoławczego. Zgodnie z art. 134 k.p.a. zd 1 organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zawarte w zacytowanym przepisie sformułowanie "organ /.../ stwierdza" oznacza, tak jak wskazał organ, obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Uchybienie terminu jest bowiem okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Innymi słowy stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 roku, SA/Gd 1482/96, niepublikowany). W sytuacji stwierdzenia przez organ II instancji, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, a zatem, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna, nie może on przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, ma natomiast obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996 roku, SA/Łd 2665/95). W tej sytuacji uznać należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się natomiast do treści skargi trzeba wyjaśnić, że niewątpliwie skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, nie mniej jednak przedmiotem tego postępowania jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną za samowolne zajęcia pasa drogowego. Zatem organ administracji badał w tym postępowaniu jedynie kwestię prawidłowości doręczenia decyzji oraz upływ terminu do jego wniesienia. W tym też zakresie Sąd zobligowany był do skontrolowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast opisana w skardze sytuacja skarżącego może być przedmiotem ponownego wniosku o umorzenie należności. Reasumując, stan faktyczny został ustalony prawidłowo i stanowił podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia, a Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postepowania, które skutkowałoby koniecznością jego uchylenia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Podstawę przyznanego adwokatowi wynagrodzenia stanowił art. 250 p.p.s.a. e.o.