III SA/Łd 1068/11

Dnia 23 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. III SA/Łd 1068/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. orzekającą o utracie przez M. R. prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 22 czerwca 2011 r. z powodu upływu okresu pobierania zasiłku. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. M. R. od dnia [...] r. uzyskała status osoby bezrobotnej, zaś od dnia 22 grudnia 2010 r. nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 100% zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) [dalej ustawa o promocji zatrudnienia], na okres 6 miesięcy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące utratę prawa do zasiłku lub utratę statusu osoby bezrobotnej. Decyzja ta, wobec nie złożenia przez skarżącą odwołania, stała się ostateczna. W związku z powyższym, od dnia [...] r. skarżąca pozostawała w ewidencji bezrobotnych zarejestrowanych w PUP Nr 1 w Ł., jako osoba bezrobotna. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 22 czerwca 2011 r. z powodu upływu okresu pobierania zasiłku. Od powyższej decyzji M. R. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i nakazanie PUP nr 1 w Ł. wznowienie wypłaty zasiłku, "uchylenie decyzji wadliwie określającej okres pobierania zasiłku" oraz "zobowiązanie PUP Nr 1 w Ł. do wykonania decyzji prawidłowo określającej okres pobierania zasiłku". Następnie, w wyniku rozpoznania odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. orzekającą o utracie przez M. R. prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 22 czerwca 2011 r. z powodu upływu okresu pobierania zasiłku. W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podniósł, że M. R. dokonała rejestracji w PUP nr 1 w Ł. jako osoba bezrobotna w dniu [...] r. Skarżąca spełniła warunki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 100% zasiłku podstawowego na okres do 6 miesięcy, wobec czego od dnia 22 grudnia 2010 r. nabyła prawo do tego świadczenia. Skarżąca nie spełniała natomiast w dniu nabycia prawa do zasiłku warunków, aby uzyskać prawo do tego świadczenia na okres 12 miesięcy. W dniu rejestracji, jak wskazał organ, nie była bowiem bezrobotną powyżej 50 roku życia. Jak dalej skonstatował organ, skarżąca ma wprawdzie na utrzymaniu dziecko w wieku poniżej 15 lat, jednakże jest osobą stanu wolnego i wobec niej nie ma zastosowania art. 73 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten – jak wskazał organ – dotyczy bowiem wyłącznie bezrobotnych małżonków, co jednoznacznie wynika z literalnego brzmienia tego przepisu. W niniejszej sprawie nie zaistniały również okoliczności, o których mowa w art. 73 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Z akt sprawy wynika natomiast, że PUP nr 1 w Ł. wypłacał skarżącej zasiłek od dnia 22 grudnia 2010 r. do dnia 21 czerwca 2011 r., tj. przez okres 6 miesięcy, zgodnie z art. 72 ust. 11 ustawy o promocji zatrudnienia. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przedłużenia skarżącej okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnego. Jak podkreślił organ odwoławczy, cytowane przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że nie dają organom zatrudnienia możliwości uznaniowego ustalania uprawnień zasiłkowych, np: z uwagi na wiek, stan zdrowia, trudną sytuację materialną, czy też brak ofert odpowiedniej pracy. Przepisy ww. ustawy nie przewidują również możliwości przedłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych osobom samotnie wychowującym dzieci. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. R. Wnosiła o: 1) uznanie interpretacji art. 73 ust. 1 poz. 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia, dokonaną przez Wojewodę Ł. i Prezydenta Miasta Ł. za niezgodne z Konstytucją; 2) uchylenie zaskarżonych decyzji jako wydanych z naruszeniem prawa; 3) "nadanie orzeczeniu formuły umożliwiającej wzruszenie prawomocnych decyzji o przyznaniu na okres 6 miesięcy prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej, która samotnie wychowuje dziecko w wieku do lat 15"; 4) zobowiązanie organów administracji do wydania decyzji określającej na 12 miesięcy okres trwania prawa do pobierania zasiłku dla skarżącej, 5) zwolnienie skarżącej z opłat sądowych. W treści uzasadnienia skargi, skarżąca szeroko wyjaśnia zasadność prezentowanego przez siebie stanowiska zakładającego, że w stosunku do osoby samotnie wychowująca dziecko w wieku do lat 15 nie ma zastosowania przepis art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż interpretacja tego przepisu dokonana przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach oznacza dyskryminację osób samotnie wychowujących dzieci i jest niezgodna z art. 18, art. 32, art. 33 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Ł. podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 20 grudnia 2011 r. skarżąca przesłała do Sądu dodatkowe pismo, stanowiące uzupełnienie skargi, do którego załączyła kopie pism otrzymanych od rzecznika Praw Obywatelskich, z których wynikało, iż Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej "uznaje wadliwość ustawy i zmierza w nieokreślonym terminie wnioskować jej nowelizację w zakresie art. 73". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. orzekającą o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnego do dnia 22 czerwca 2011 r. z powodu upływu okresu pobierania zasiłku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) [dalej ustawa o promocji zatrudnienia]. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika bezsporny stan faktyczny tej sprawy. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. M. R. od dnia [...] r. uzyskała status osoby bezrobotnej, zaś od dnia 22.12.2010 r. nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 100% zasiłku podstawowego określonego w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, na okres 6 miesięcy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności powodujące utratę prawa do zasiłku lub utratę statusu osoby bezrobotnej. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 22.06.2011 r. z powodu upływu okresu pobierania zasiłku. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] r. i stała się ona przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podstawę prawną decyzji obydwu instancji, w zakresie ustalenia długości okresu pobierania zasiłku, stanowił art. 73 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Okres pobierania zasiłku wynosi: 1) 6 miesięcy – dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju". Tymczasem, w ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 73 ust. 1 pkt 2 lit c). Zgodnie z treścią tego przepisu, "Okres pobierania zasiłku wynosi: (...) 2) 12 miesięcy – dla bezrobotnych: (...) c) którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego". W ocenie organów, skarżąca nie spełniała jednakże warunków do uzyskania prawa do zasiłku na dłuższy – 12 miesięczny okres. W szczególności brak było spełnienia przesłanek z wskazywanego przez skarżącą art. 73 ust. 1 pkt 2 lit c) ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżąca – jak wskazały organy - miała wprawdzie na utrzymaniu dziecko w wieku poniżej 15 lat, jednakże jest ona osobą stanu wolnego i w związku z tym wobec niej nie ma zastosowania wskazany przepis ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko organy przyjęły, że przepis ten dotyczy wyłącznie bezrobotnych małżonków, co jednoznacznie wynika z literalnego jego brzmienia. W ocenie Sądu, organy dokonały w tym przypadku prawidłowej interpretacji przywołanego powyżej przepisu uznając, że skarżąca utraciła prawo do zasiłku po upływie 6 miesięcy jego pobierania. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem wymienione w art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej prawa do zasiłku przez okres 12 miesięcy. Skarżąca nie zamieszkiwała w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, którego stopa bezrobocia w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała 150 % przeciętnej stopy bezrobocia w kraju [lit. a)], nie jest osobą powyżej 50 roku życia posiadającą jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku [lit. b)], nie jest również w związku małżeńskim z osobą bezrobotną, która wyczerpała okres pobierania zasiłku wychowując wraz z nią dziecko w wieku do lat 15 [lit. c)]. Odnosząc się szerzej do przesłanki sformułowanej w przepisie art. 73 ust. 1 pkt 2 lit c.) ustawy o promocji zatrudnienia zauważyć należy, że zgodnie z treścią tej regulacji prawo do pobierania zasiłku przez okres 12 miesięcy posiadają jedynie bezrobotni, którzy mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu wynika, że aby korzystać z prawa do zasiłku przez okres 12 miesięcy należy spełnić dwie przesłanki określone w tym przepisie. Po pierwsze, posiadać dziecko, które nie ukończyło 15 roku życia oraz po drugie, małżonka, który będąc również osobą bezrobotną utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania. Skarżąca nie spełniała podanych powyżej kryteriów, gdyż była osobą samotnie wychowującą dziecko. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniami skarżącej i zaprezentowaną przez nią interpretacją spornego przepisu art. 73 ust. 1 pkt 2 lit c), zakładającego, że użycie przez ustawodawcę w analizowanym przepisie spójnika "a" miało wykluczyć możliwość odczytania tego przepisu jako prostej koniunkcji warunków w nim zawartych. Czytając bowiem literalnie analizowany przepis, przy czym wykładnia literalna przepisu ma zawsze pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni, wskazać należy, iż określa on, iż warunkiem pobierania zasiłku dla bezrobotnego przez okres 12 miesięcy jest, aby bezrobotny miał na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku 15 lat, a ponadto małżonek bezrobotnego także był bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Zatem przepis ten wyraźnie określa, że dla uzyskania dłuższego (12 miesięcznego) okresu otrzymywania zasiłku dla bezrobotnego konieczne jest spełnienie dwóch wymienionych przesłanek. W ocenie Sądu nieprzypadkowo bowiem posłużył się ustawodawca spójnikiem "a", który w tym konkretnym przypadku oznacza, iż dla uzyskania dłuższego okresu zasiłkowego spełniony musi być zarówno warunek w postaci posiadania na utrzymaniu co najmniej jednego dziecka w wieku 15 lat, jak i wymóg, iż małżonek bezrobotnego także był bezrobotny i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Odwołać się tutaj można do "Uniwersalnego słownik języka polskiego" pod red. prof. S. Dubisza, PWN, Warszawa 2003 - jako źródła informacji przydatnych w wykładni językowej. Autor słownika wskazuje, że spójnik "a" przyłącza zdanie lub wyrażenie uzupełniające wcześniejszą informację. Wskutek takiego przyłączenia drugi człon omawianego przepisu sprowadzał się do uzupełnienia warunku, przesłanki nabycia prawa do wydłużonego okresu zasiłku dla bezrobotnego. W związku z tym, w ocenie Sądu, organy posługując się wykładnią literalną, prawidłowo zinterpretowały treść powołanego wyżej przepisu. Zauważyć przy tym także należy, iż w ustawie o promocji zatrudnienia brak jest odrębnej regulacji dotyczącej osób samotnie wychowujących dzieci w wieku do lat 15, zatem w takich przypadkach zastosowanie winien mieć przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy. Należy również zaakcentować, że analizowane przepisy ustawy o promocji zatrudnienia mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że nie dają organom zatrudnienia możliwości samodzielnego, uznaniowego ustalania uprawnień zasiłkowych. Nie mogą zatem brać pod uwagę żadnych innych przesłanek, niż te które zostały wskazane w ustawie, np: z uwagi na wiek, stan zdrowia, trudną sytuację materialną, czy też brak ofert odpowiedniej pracy. Przepisy ww. ustawy nie przewidują również możliwości przedłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych osobom samotnie wychowującym dzieci. Organy zobowiązane są więc bezwzględnie przestrzegać obowiązujące postanowienia ustawy. Odnosząc się do zarzutu dyskryminacji osób samotnie wychowujących dzieci, jaki skarżąca zawarła w skardze podkreślić należy, iż oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może kierować się jedynie zasadą legalności, natomiast zasady słuszności bądź sprawiedliwości społecznej zastosowanej regulacji są kryteriami pozaprawnymi, których Sąd nie może brać pod uwagę. Zresztą analiza przesłanek cytowanego przepisu i porównanie uregulowanej tamże sytuacji i sytuacji skarżącej, nie potwierdza trafności tego zarzutu. Przy braku innych podstaw prawnych w sprawie, art. 73 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy znalazł prawidłowe zastosowanie. Brak naruszeń prawa materialnego i procesowego uzasadnia pogląd o legalności zapadłych w sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. A. B.