III SA/Łd 1078/16

Dnia 23 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 roku sprawy ze skargi G. Z. i A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę G. Z.; 2. odrzuca skargę A. Z.; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. prowadzącemu [...] Kancelarię Radców Prawnych w Ł., al. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej G. Z. i A. Z. z urzędu. Decyzją z dnia (...), nr (...) Prezydent Miasta Ł. zezwolił G. Z. na umieszczenie urządzeń przyłączeń kanalizacji sanitarnej w pasie drogi gminnej, ul. Ax 1f w Ł.. Powyższa decyzja zawierająca pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania została doręczona G. Z. w dniu 26 stycznia 2015r. W dniu 30 sierpnia 2016r. G. Z. i A. Z. złożyli pismo zatytułowane "wniosek", w którym wskazali, że chcieliby się odwołać od decyzji nr (...) wydanej w dniu (...) przez Prezydenta Miasta Ł.. Postanowieniem z dnia (...), nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania G. Z., działając m.in. w oparciu o treść art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 57 § 1 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie zaś do treści art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) zostało złożone po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Powyższe okoliczności obligowały organ administracji do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, albowiem składając odwołanie po upływie przewidzianego w ustawie terminu strona nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Powyższe postanowienie zostało skutecznie doręczone G. Z. w dniu 7 listopada 2016r. W dniu 23 listopada 2016r. G. Z. i A. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie skargi G. Z. i odrzucenie skargi A. Z. z uwagi na brak interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga G. Z. jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 512 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bądź stwierdzenia jego nieważności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu właściwego do rozpoznania odwołania, stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 129 § 2 K.p.a.). Art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 584). Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 K.p.a.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przy czym pamiętać należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. Kluczowe znaczenie ma zatem dokładne (staranne) ustalenie daty doręczenia decyzji, od której należy liczyć termin do wniesienia środka zaskarżenia. Podkreślić należy, że kontroli sądu poddane zostało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł., wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Zatem kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie proceduralnym, co oznacza, że nie odnosi się w ogóle do kwestii materialnej, tj. oceny prawidłowości udzielenia skarżącej – G. Z. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego sąd orzekając w granicach sprawy wyznaczonych rodzajem zaskarżonego postanowienia, mógł poddać ocenie wyłącznie to, czy odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) zostało wniesione w terminie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) została doręczona skarżącej w dniu 26 stycznia 2015r. Tym samym zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 27 stycznia 2015r., a upłynął w dniu 9 lutego 2015r. (poniedziałek). Skarżąca w zakreślonym terminie nie złożyła środka zaskarżenia. Odwołanie opatrzone datą "30 sierpnia 2016r." zostało złożone w siedzibie organu w tym samy dniu, tj. 30 sierpnia 2016r. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) wniesione zostało przez skarżącą z uchybieniem terminu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę G. Z.. Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że skargę na powyższe postanowienie wniósł również A. Z.. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcą w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była G. Z.. Adresatem decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) była G. Z. i jej organ jako adresatowi organ pierwszej instancji doręczył powyższą decyzję. Ponadto adresatem zaskarżonego postanowienia jest wyłącznie G. Z. i jej zostało doręczone w dniu 7 listopada 2016r. zaskarżone postanowienie. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04; opublikowana w ONSAiWSA 2005, z.4, poz.62 - Naczelny sąd Administracyjny stwierdził, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego już przez ustawę z dnia 11 maja 1995 r. Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Identyczne rozwiązanie przyjął ustawodawca w art. 50 § 1 p.p.s.a., stanowiąc m.in., iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że A. Z. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, ponieważ nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona, tj. nie jest wnioskodawcą w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie został wskazany w decyzji z dnia (...) o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako strona i decyzja ta nie została mu doręczona, nie został również wskazany jako strona w zaskarżonym postanowieniu z dnia (...) stwierdzającym uchybienie przez G. Z. terminu do wniesienia odwołania ani nie zostało mu doręczone to postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie nie rozpoznało odwołania A. Z., ale skoro przedmiotem skargi do sądu jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez G. Z., to sąd orzekł mając za przedmiot wyłącznie to postanowienie. W związku z powyższym, że A. Z. nie był stroną postępowania administracyjnego, wnosząc skargę dokonał czynności procesowej, do której nie był uprawniony w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., co z kolei wyłącza możliwość merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12, LEX nr 1325020). W konsekwencji skarga A. Z. jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. B.K.