III SA/Łd 108/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat H. S. – Z. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej J. U. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat H. S. – Z. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 108/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] (znak [...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego J. U. W stanie faktycznym sprawy, decyzją z dnia [...] (znak [...]) – wydaną na podstawie art. 7 ust. 3, ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) odmówiono J. U. przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 września 2010 r. . W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odwołując się do treści art. 7 ust. 3, ust. 4 i ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazał, iż z przyczyn zależnych od wnioskodawcy wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Uniemożliwienie natomiast przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest równoznaczne z odmową złożenia oświadczenia majątkowego i stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Od powyższej decyzji J. U. złożyła odwołanie stwierdzając, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nastąpiło niezgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzania wywiadu. Decyzją z dnia [...] ( znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 3, ust. 4 i ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego może być ustalenie w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, że występują rażące dysproporcje pomiędzy niskimi dochodami wskazanymi w złożonej deklaracji o dochodach, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy nieuzasadniające przyznawania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe lub ustalenie, że faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wskazana w deklaracji. Wyjaśnił, że pracownik prowadzący wywiad środowiskowy może zażądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, a odmowa jego złożenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Dalej Kolegium wyjaśniło, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że J. U. odebrała w dniu [...], zawiadomienie o wyznaczonym na [...] w godzinach 8.00 - 10.00. terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Organ odwoławczy przywołał ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że pomimo wyznaczenia terminu i godziny wywiadu środowiskowego czynność ta nie doszła do skutku. Wyjaśnił, że pracownicy Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. w dniu [...] nie zastali J. U. w miejscu zamieszkania. Kolegium podnosiło także, że odwołująca była pouczana na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, że odmowa złożenia oświadczenia majątkowego, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych spowoduje odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego oraz, że została pouczona o prawie składania i przeglądania akt przed wydaniem decyzji, z którego to prawa nie skorzystała. Zdaniem Kolegium, odmowa złożenia oświadczenia stanowiła podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. U. zarzuciła naruszenie art. 9 i art. 12 § 2 k.p.a. W tym zakresie podnosiła, iż organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] nie sprecyzował, którego ze złożonych wniosków dotyczy pismo, a w piśmie z dnia [...] nie określił, iż oczekuje wyjaśnień w sprawie uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dlatego dopiero po otrzymaniu decyzji z dnia [...] skarżąca zorientowała się, którego jej wniosku dotyczyły pisma . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd nie stwierdził aby przy jej wydaniu naruszone zostały przepisy prawa materialnego, bądź przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymaga problem, czy uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania uzasadniało odmowę przyznania jej dodatku mieszkaniowego oraz czy organ prawidłowo zawiadomił skarżącą o celu i terminie przeprowadzenia wywiadu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) [dalej: ustawa o dodatkach mieszkaniowych] oraz skutkach nieobecności strony w wyznaczonym terminie. Z akt sprawy wynika, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony pomimo podejmowanych przez organ administracji pierwszej instancji działań w celu jego przeprowadzenia, z uwagi na brak współdziałania skarżącej z organem. W dniu [...] organ pierwszej instancji doręczył skarżącej zawiadomienie informując o terminie i godzinie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania ([...], pomiędzy godz. 8:00 a 10:00). Fakt otrzymania zawiadomienia skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji. W wyznaczonym terminie, jak wynika z akt administracyjnych przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z uwagi na nieobecność w mieszkaniu skarżącej i członków jej rodziny. Okoliczności tej skarżąca nie zaprzecza. Wyjaśnić w związku z tym należy, że wywiad środowiskowy przeprowadza, stosownie do treści art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniony przez organ pracownik, który może żądać w jego toku od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 zdanie drugie). Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828) wynika dodatkowo, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Z analizy powyższych przepisów wynika bezspornie, że skorzystanie przez organ z uprawnienia wynikającego wprost z przepisów prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wymaga wydania odrębnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie zawierającego uzasadnienie celowości jego przeprowadzenia, jak również w żadnym razie korzystanie z tego uprawnienia nie może zostać poczytane jako kwestionowanie, czy też podważenie danych podanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Co więcej ze wskazanych przepisów wyraźnie wynika, iż oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego można żądać wyłącznie w toku przeprowadzania wywiadu. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że omawiane przepisy nakładają na wnioskodawcę wymóg współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych, zaś kwestionowanie podejmowanych przez niego działań w realizacji obowiązków ustawowych można poczytywać, na co słusznie wskazał organ administracji, za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Brak przeprowadzenia wywiadu, a zatem niemożność uzyskania wymaganego prawem oświadczenia ma bezpośredni wpływ na podjęte w rozpoznawanej sprawie decyzje administracyjne oraz ich ocenę przez Sąd. Rozpatrując sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, bowiem wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organy administracji nie mogły zgromadzić całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania na rzecz skarżącej decyzji pozytywnej. Staranie się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego jest wyłącznie uprawnieniem, które wiąże się z koniecznością spełnienia przepisanych prawem warunków, takich jak czynne współdziałanie z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny. Brak współdziałania w tym zakresie musi skutkować odmową przyznania świadczenia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania stwierdzić należy, że w ocenie Sądu nie są one uzasadnione. Nie znajduje przede wszystkim potwierdzenia zarzut naruszenia zasady informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym zakresie stanowiska skarżącej, że organ pierwszej instancji nie poinformował jej prawidłowo o tym jakiego okresu dotyczy zawiadomienie o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego nie można podzielić. Nie sposób stwierdzić, iż skarżąca została w jakikolwiek sposób wprowadzona w błąd przez organy administracji sprawę rozpoznające. W szczególności z treści zawiadomienia o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego wynika bezspornie jaki był cel przeprowadzenia wywiadu i z jakiego okresu informacje dotyczące stanu majątkowego i rodzinnego skarżącej organy chciały uzyskać (wskazano, których miesięcy mają dotyczyć dowody opłat) . Pismo zawierało także informację o skutkach uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu. Jeżeli mimo tego skarżąca miała wątpliwości, jakiej sprawy dotyczy wywiad, mogła przed wyznaczonym terminem wywiadu uzyskać w siedzibie organu niezbędne informacje. Takiego zachowania w ramach obowiązku współdziałania z organem przyznającym dodatki mieszkaniowe należy oczekiwać od strony należycie dbającej o własne interesy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie został spowodowany zaniedbaniem, czy też bezczynnością organu pierwszej instancji, ale był konsekwencją zachowania skarżącej, czego rezultatem stała się odmowna decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego. Podobnie należy odnieść się do zarzutu, że w piśmie z dnia [...], przesłanym skarżącej przed wydaniem decyzji w I instancji, organ nie określił, którego ze złożonych wniosków dotyczy pismo i nie sprecyzował przedmiotu złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji poinformował skarżącą, że w związku z prowadzonym postępowaniem o przyznanie dodatku mieszkaniowego przysługuje jej prawo złożenia wyjaśnień i prawo wglądu do akt. Z uprawnienia tego skarżąca jednakże nie skorzystała. W tym wypadku również należy uznać, że skarżąca nie wykazała należytej dbałości o własne sprawy rezygnując z ustalenia, której sprawy dotyczy pismo, a tym samym rezygnując ze swoich uprawnień strony. Trudno też szerzej odnieść się do zarzutu naruszenia art. 12 § 2 k.p.a. , albowiem w skardze strona nie uzasadniła w żaden sposób na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez organy administracji rozpoznające sprawę. Przepis ten stanowi, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Z akt sprawy nie wynika w każdym razie aby gromadzone przez organ informacje były zbędne lub nieistotne dla rozpatrzenia sprawy. Trudno też dopatrywać się istotnych opóźnień w działaniu organu, jeżeli w ósmym dniu od dnia złożenia wniosku skierowano do skarżącej pismo informujące o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wyznaczenie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego po upływie 14 dni od daty złożenia wniosku, także nie pozbawia skuteczności tej czynności, gdyż 14 dniowy termin wskazany w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego /.../ jest terminem instrukcyjnym. Świadczy o tym sformułowanie "powinien być przeprowadzony w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku" i brak sankcji za niezastosowanie się w tym zakresie do treści normy. Reasumując, organ dokonał natomiast właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego konstruujących prawo strony do przyznania dodatku mieszkaniowego. Z tych też względów, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 wyroku). W punkcie drugim, Sąd, na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust.1 pkt. 1c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1348 ze zm.), przyznał adwokat H. S. – Z. kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej. B.A.