III SA/Łd 1088/13

Dnia 3 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi M. P. – P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. P.-P. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] Nr [...] o odmowie udzielenia M. P.-P. zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia stoisk handlowych nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 9 m2, w pasie drogi gminnej (ul. A) wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał między innymi: art. 4 pkt 1 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 260; dalej: u.d.p.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. P.-P. z [...] odmówił zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego drogi gminnej (ul. A) stoisk o nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 9 m2 dla umieszczenia stoisk handlowych na prawach wyłączności/przy cmentarzu w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy w okresie 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. Organ pierwszej instancji w motywach decyzji podał, że w wyniku interwencji osób kierujących pojazdami, sygnalizujących, że handlowcy prowadzący sprzedaż przy ul. A wystawiają towar na jezdnię, powodując zagrożenie w ruchu drogowym, przeprowadzono kontrolę zagospodarowania pasa drogowego tej ulicy. W jej wyniku stwierdzono, że po północnej stronie ul. A, w pobliżu kaplicy, lokalizacja stoisk od nr [...] do [...] pozostawiała wąski pas pobocza uniemożliwiający bezpieczne korzystanie ze stoisk, ze względu na to, że towar wystawiany był na jezdnię i handel odbywał się częściowo na jezdni. Sytuację tę uznano za niedopuszczalną ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W konsekwencji Zarządca drogi, począwszy od 2013 r., wprowadził na ul. A nową organizację stoisk. Południową stronę ulicy przeznaczono pod miejsca postojowe, likwidując równocześnie wszystkie znajdujące się tam stoiska. Po północnej stronie ulicy, z uwagi na niekorzystny układ drogowy (stoiska handlowe zlokalizowane w pasie zieleni, znajdującym się bezpośrednio przy krawędzi jezdni, brak chodnika), Wydział Inżynierii Ruchu Zarządu Dróg i Transportu wprowadził nakaz odsunięcia wszystkich stoisk handlowych o minimum 1 m od krawędzi jezdni. Tym samym stoiska od numeru 1 do 180 zostały zmniejszone o minimum 2 m2 (szerokość jednego stoiska to 2 m) i po zmianie posiadały różne powierzchnie, mieszczące się w granicach od 3,00 do 7,50 m2. Ponadto część stoisk musiała zostać zlikwidowana, ponieważ odsunięcie od krawędzi jezdni spowodowało zmniejszenie ich powierzchni poniżej wielkości minimalnej (to jest poniżej 3 m2), wskazanej w obowiązującym od 1 grudnia 2012 r. Regulaminie rozpatrywania wniosków w sprawie zajęcia pasa drogowego dróg publicznych przed [...] cmentarzami pod handel kwiatami i zniczami (pkt 3 Regulaminu). Zmniejszone w ten sposób stoiska nie spełniały również podstawowych funkcji (brak przestrzeni do ekspozycji i rozładunku towaru oraz obsługi kupujących). Z tego powodu stoiska o numerach od 181 do 201 oraz od 001 do 006 zostały zlikwidowane. Zmiany organizacji stoisk zostały wprowadzone Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] w sprawie wyznaczenia targowisk miejskich i miejsc przeznaczonych do sprzedaży/handlu na terenie Miasta [...]. Załącznik Nr 2 do Zarządzenia zawierał wykaz miejsc na terenie miasta wyznaczonych do handlu (m.in. miejsc przed cmentarzami), załącznik nr 3 mapy zawierające dokładną lokalizację tych miejsc. Zgodnie z zarządzeniem w miejscach dawnych stoisk nr 001–006 handel nie był dopuszczony. W odniesieniu do zgłoszonej przez stronę deklaracji odsunięcia stoiska od krawędzi jezdni zarządca drogi wyjaśnił, że takie rozwiązanie było niemożliwe, gdyż wymiary rzeczywiste zieleńca, gdzie zlokalizowane były stoiska nr 002 i 003, wynosiły odpowiednio 1,6 m głębokości (stoisko 002) i 1,8 m głębokości (stoisko 003). Cofnięcie ich o 1 m w stronę muru cmentarza spowodowałoby pozostawienie pod stoisko części zieleńca o głębokości ok. 0,7 m co – zdaniem zarządcy drogi –było niewystarczające dla ustawienia nawet najmniejszego stoiska. Zarządca drogi podał ponadto, że stoiska 002 i 003 były zajmowane przez M. P.-P. pomimo braku zezwolenia, a sprzedaż prowadziła inna osoba, działającą na rzecz strony. Pomiary tych stoisk (łącznie 6 kontroli w terenie) wykazały, że rozkładane były na całej głębokości zieleńca (łącznie z krawężnikiem), to jest: miały głębokość ok. 1,60–1,70 m, a tylko dwukrotnie miały głębokość ok. 1,0 m. Reasumując, w ocenie organu pierwszej instancji, względy związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu przemawiały za odmową udzielenia zezwolenia na ustawienie stoisk w lokalizacji wskazanej we wniosku strony. Jednocześnie organ stwierdził, że wcześniejsze lokalizowanie stoisk w tym miejscu nie oznaczało, że mogą funkcjonować w dotychczasowej lokalizacji także obecnie. W odwołaniu strona podniosła między innymi, że kontrola przeprowadzona 13 listopada 2012 r. dotyczyła stoisk 1, 4–5 i nie powinno się jej łączyć ze stoiskami nr 2–3, 6. Wskazała również, że nie była informowana o skargach kierujących i nie była w związku z interwencjami upomniana, ani ustnie ani na piśmie. W jej ocenie wspomniane interwencje mogły pochodzić od konkurencji. Wskazała dalej, że możliwe jest przesunięcie stoisk nr 4–5 do szerszej części pobocza, wydłużyć je o metr lub więcej i w ten sposób zostanie powiększona również powierzchnia jej stoisk. Podniosła, że o ten teren nikt więcej się nie stara i można dowolnie ustalić długość stoisk. W dalszej części odwołania strona wskazała, że likwidacja handlu po stronie południowej oraz stoisk od nr 181 do nr 201 nie miała większego znaczenia, ponieważ były to stoiska okazjonalne, eksploatowane głównie 1 listopada. Tymczasem stoiska 1–6 były całoroczne. Dodała także, że z własnej woli postanowiła przesunąć stoisko pod mur cmentarza i uważa, że można je inaczej jeszcze zorganizować, jednak organ pierwszej instancji nie chciał na ten temat rozmawiać. Dodała nadto, że teren, z którego korzystała, nie zmienił się od 15 lat i nigdy nie było żadnego wypadku. Skoro nic nie uległo zmianie, nie było podstaw, aby nie wyrazić zgody na zajmowanie stanowiska w kolejnym okresie. Skarżąca zgłosiła również zarzuty do terminowości załatwiania spraw przez ZdiT. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało stanowisko zarządcy drogi za w pełni zasadne. W oparciu o analizę sytuacji w zakresie ruchu drogowego przy ul. A, zdaniem SKO, zarządca drogi miał podstawy do stwierdzenia, że dalsze pozostawienie spornych stoisk w pasie drogowym może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Okoliczność, że w poprzednich latach zarządca drogi udzielał zezwolenia skarżącej na zajęcie pasa drogowego, nie mogła przy tym automatycznie uzasadniać takiego stanowiska w następnym okresie, bowiem decyzja zarządcy każdorazowo związana jest z oceną sytuacji w terenie. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy zarządca drogi przeprowadził dokładny pomiar stoisk i te wyliczenia różniły się od wyników podanych przez stronę. Było to spowodowane tym, że zarządca drogi dokonał pomiaru od muru cmentarza do krawężnika, a nie do jezdni. Zgłoszona przez odwołującą się propozycja odsunięcia stoiska o 1 lub 1,5 m od krawędzi jezdni i tłumaczenie szerokością pasa zieleni (2 m) od krawędzi jezdni do muru cmentarza nie została uwzględniona przez zarządcę drogi. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji. Z dokonanych ustaleń wynikało bowiem, że wymiary zieleńca, gdzie lokalizowane były stoiska nr 002 i 003 wynosiły 1,6 m głębokości dla stoiska 002 i 1,8m głębokości dla stoiska 003. Wobec tego cofnięcie stoisk o 1 m w stronę muru spowodowałoby pozostawienie pod stoisko części zieleńca o głębokości ok. 0,7 m, co było niewystarczającą przestrzenią dla ustawienia stoiska, wyłożenia towaru i rozładunku towaru oraz dla obsługi kupujących i zapewnienia bezpieczeństwa zarówno dla pieszych jak i ruchu drogowego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez M. P.-P., która bez bliższego uzasadnienia podniosła szereg kwestii, to jest: niezachowania terminu załatwienia sprawy, daty wydania decyzji z [...] i daty jej otrzymania – [...], braku informacji o skargach kierowców, tego jakie funkcje powinno spełniać stoisko (w szczególności w odniesieniu do stoiska nr 6 od strony ulicy Szczecińskiej), likwidacji przejścia między stoiskami, różnicy między pomiarami strony i organu, pominięcia stoisk 4, 5, 6, gdzie odległość od krawężnika wynosiła od 2,08 do 2,14 m, a także właściwej daty zarządzenia dotyczącego stoisk (czy nie powinno być wydane w grudniu 2012 r., a nie w lutym 2013 r.). Podniosła ponadto, że nieprawdą było jakoby proponowano jej inne równie atrakcyjne stoiska całoroczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 t.j.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia trzech stoisk handlowych nr 002, 003 i 006 przy ul. A w [...], w pobliżu kaplicy. Organy administracji odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącej argumentując, że za likwidacją ww. stanowisk przemawiały względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organy ustaliły, że handlowcy prowadzący sprzedaż wystawiają towar na jezdnię, powodując zagrożenie w ruchu drogowym. Lokalizacja stoisk od nr 001 do 006 pozostawiała zbyt wąski pas pobocza uniemożliwiający prowadzenie bezpiecznej sprzedaży. Organy stwierdziły ponadto, że odsunięcie stoisk od krawędzi jezdni nie było możliwe z uwagi na brak dostatecznego miejsca do prowadzenia działalności handlowej. Strona skarżąca kwestionuje sposób obliczenia powierzchni jaka pozostawała do jej dyspozycji po odsunięciu stoisk, jak również pominięcie przez organ możliwości zmiany położenia stoisk (ich przesunięcie), która wiązałaby się z powiększeniem przestrzeni handlowej. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi przede wszystkim do wniosku, że organ administracji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wniosku strony w zakresie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod stoisko nr 006. Jakkolwiek w zaskarżonej decyzji SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, którym odmówiono zgody na zajęcie pasa drogowego pod to stoisko, tak w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zabrakło jednoznacznych ustaleń i rozważań prawnych dotyczących tego stoiska. Wspomniane braki w materiale dowodowym oraz w treści uzasadnień wydanych decyzji, kontrastują ze szczegółowymi ustaleniami i rozważaniami organów obu instancji odnoszącymi się do pozostałych dwóch stoisk nr 002-003. Poza tym na brak tych ustaleń wskazuje sama skarżąca, która twierdzi, że pomiary stoiska nr 006 wykazują, że możliwe jest odsunięcie go od krawędzi jezdni bez szkody dla jego funkcjonalności oraz w sposób zapewniający bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wyjaśnienie tych kwestii należało do organu administracji. Organ administracji publicznej jest bowiem zobowiązany do prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji odpowiadać powinno warunkom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby strona mogła mieć pewność a Sąd mógł ocenić, że wszelkie podniesione przez nią okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane ocenie w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów. Brak ustaleń organów administracji w zakresie wniosku skarżącej odnośnie do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod stoisko nr 006, naruszało zasady prowadzenia postępowania dowodowego, zaś brak rozważań odnośnie tej części rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, stanowiło uchybienie wspomnianego art. 107 k.p.a. Po drugie zgodzić się chyba należy ze skarżącą, że organy winny rozważyć proponowane przez stronę zmiany w organizacji (przesunięcie) zajmowanych przez nią stanowisk. Organy oczywiście nie musiały uwzględniać sugestii skarżącej, jednak powinny wyczerpująco rozważyć tę kwestię. Jeżeli uwzględnienie propozycji strony sprawiłoby, że handel na stanowiskach objętych wnioskiem byłby fizycznie możliwy i zapewniałby bezpieczeństwo w ruchu drogowym, organy powinny wówczas właściwie uzasadnić dlaczego odmawiają uwzględnienia wniosku strony. Organy nie uwzględniły jednak należycie tych okoliczności łamiąc powołane już wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Rozważania w tym zakresie byłyby nadto o tyle uzasadnione, że jak podnosi skarżąca, kolejne stanowiska sprzedaży, co do których organy nie zgłaszały zastrzeżeń, różniły się tylko nieznacznie od stanowisk objętych wnioskiem strony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p. p. s .a. orzekł jak w sentencji. b.a.