III SA/Łd 1091/16

Dnia 19 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi M. L. reprezentowanego przez opiekuna prawnego M. L. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w zakresie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. III SA/Łd 1091/16 U Z A S A D N I E N I E Pismem z 16 sierpnia 2016 r. M. L. (opiekun prawny skarżącego M. L.) zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o zapewnienie M. L. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły specjalnej – Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w A. w roku szkolnym 2016/2017. W uzasadnieniu wskazała, że M. L. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W stosunku do skarżącego została wydana opinia o potrzebie kształcenia specjalnego ze względu na niepełnosprawność sprzężoną, tj. autyzm dziecięcy i upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim. Do wniosku dołączyła: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 23 listopada 2012 r. wystawione przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] oraz zaświadczenie lekarskie z 4 sierpnia 2016 r. wydane przez Specjalistyczny Psychiatryczny ZOZ w Ł. Poradnia Zdrowia Psychicznego A stwierdzające rozpoznanie upośledzenia umysłowego w stopniu lekkim, niepełnosprawność sprzężoną. Zaświadczenie zastrzegało, iż ze względu na rozpoznaną jednostkę chorobową niewskazana jest zmiana jednostki szkolnej pacjenta. M. L. posiada także orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z 16 czerwca 2014 r. oraz orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania z 3 czerwca 2015 r. z uwagi m.in. na "Ujawnienie nasilonych nieprawidłowości w relacjach społecznych, komunikowaniu się i ograniczone powtarzające się wzorce zachowań oraz zainteresowań w znacznym stopniu ograniczające udział ucznia w zespole klasowym". Pismem z 15 września 2016 r. Prezydent Miasta Ł. poinformował pełnomocnika skarżącego, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 3a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) zwrot kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego przysługuje w przypadku, gdy uczeń uczęszcza do najbliższej szkoły. Miasto Ł. nie posiada jednak takiego obowiązku, jeżeli uczeń uczęszcza do szkoły położonej dalej niż najbliższa szkoła, mogąca zapewnić realizację zaleceń przywołanego orzeczenia. Tym bardziej, jeśli Miasto Ł. jest w stanie zapewnić dziecku niepełnosprawnemu możliwość edukacji i terapii we własnej, tj. publicznej placówce. Organ poinformował dalej, iż najbliższe szkoły mogące spełnić warunki dla kształcenia skarżącego to: Zespół Szkół Specjalnych nr [...] przy ul. A 30/34, Zespół Szkół Specjalnych nr [...] przy ul. B 7 i Zespół Szkół Specjalnych nr 4 przy ul. C 2a, które są w bliższej odległości od miejsca zamieszkania M. L., niż Zespół Szkół Specjalnych im. [...] w A., a ponadto posiadają warunki umożliwiające kształcenie zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi wynikającymi z określonej niepełnosprawności chłopca. Są one w stanie zapewnić zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego skarżącego. Posiadają bogatą bazę dydaktyczno-terapeutyczną, bardzo dobrze wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną. W szczególności Zespół Szkół Specjalnych nr [...] specjalizuje się w pracy z dziećmi ze spektrum autyzmu. Jest to także szkoła, która jednocześnie jest miejscem szkoleń dla pedagogów i psychologów pracujących w szkołach ogólnodostępnych i poradniach psychologiczno-pedagogicznych. W dniu 6 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwała Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego pismem z 15 września 2016 r. doręczonym 23 września 2016 r. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie organ w piśmie z 3 listopada 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach kierowanych do pełnomocnika skarżącego. Odnosząc się do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego organ stwierdził, że zalecenia w nim zawarte dotyczące różnych form wsparcia, rozwijania kompetencji oraz umiejętności "nawiązywania i podtrzymywania różnych relacji z innymi i wzbogacanie samodzielności życiowej", które może realizować Zespół Szkół Specjalnych nr 4 w Ł. przy ul. C 2a w sposób, jak najbardziej odpowiedzialny i profesjonalny. Ww. zalecenia realizowane są w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] w oddziałach 2-4 osobowych, przez specjalistów posiadających wiedzę i umiejętności w zakresie pracy z uczniem ze spektrum autyzmu. Organ nie kwestionuje prawa wyboru przez opiekuna prawnego skarżącego szkoły prowadzonej przez inny samorząd, jednakże ustawa o systemie oświaty nie zawiera wprost sformułowanego obowiązku dowozu dziecka do każdej szkoły wskazanej przez rodziców. M. L., reprezentowany przez opiekuna prawnego – M. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Prezydenta Miasta Ł. w postaci braku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w A. w roku szkolnym 2016/2017. Zarzucił w związku z tym organom: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że najbliższa szkoła podstawowa i gimnazjum oznacza placówkę, która jest położona w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania ucznia i spełnia generalne kryteria, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia najbliższa szkoła podstawowa i gimnazjum oznacza placówkę, która spełnia wymagania dla danego ucznia oraz zorganizowanie dojazdu do niej może odbywać się w sposób najbardziej sprawny i ekonomiczny; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie i całkowite pominięcie okoliczności, że zmiana placówki szkolnej w wypadku M. L. jest wysoce niewskazana z uwagi na stan jego zdrowia, co zostało udowodnione przez skarżącego stosownym zaświadczeniem lekarskim. Wniósł w związku z tym o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci odmowy zapewnienia M. L. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w A. w roku szkolnym 2016/2017 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2017 r. Miasto [...] ponownie wyraziło swoje stanowisko w zakresie roszczeń zgłaszanych przez skarżącego. Do pisma załączone zostały kopia: Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta Ł., Orzeczenia nr [...] o potrzebie indywidualnego nauczania M. L. oraz Orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego M. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W wyniku przeprowadzenia oceny zasadności skargi, stwierdzić należało, że zasługuje ona na uwzględnienie, a wobec tego wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156). Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczył zaś użytego w wyżej powołanym przepisie sformułowania "najbliższa szkoła". Zgodnie z treścią przywołanej regulacji prawnej, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 roku życia. Przytoczony przepis zawiera w sobie odwołanie do kwestii niepełnosprawności dzieci realizujących obowiązek szkolny. Zamieszczenie powyższego odwołania wskazuje na to, że intencją ustawodawcy było, aby odkodowywania omawianej normy dokonywać w odniesieniu do rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że dzieci, do których odnosi się przedmiotowy przepis, mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Dowodzenia nie wymaga również twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Tak więc, na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element – posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty - jest zatem tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu (por. np. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). Podobny sposób rozumienia omawianego sformułowania "najbliższa szkoła", prezentuje doktryna – m.in. w komentarzu Mateusza Pilicha do ustawy o systemie oświaty (lex omega 15/2017), stwierdzając, że "pojęcia tego nie powinno utożsamiać się w prosty sposób z geograficzną bliskością szkoły w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. Należy mieć na uwadze szczególne okoliczności danego przypadku, a ściślej – jeżeli najbliższa szkoła nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do stopnia jego niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły". Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu istotnym było także wyjaśnienie okoliczności takiej, w oparciu o jakie dane należy ustalać to, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. W ocenie tutejszego Sądu, powyższej kwestii nie sposób pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek, o jakim mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty, czy też uznaniu kierownictwa placówki szkolnej. Należy bowiem mieć na względzie to, że powyższy przepis obejmuje swym zakresem odbiorcę ze wszech miar wyjątkowego i szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie upośledzenia umysłowego. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Tylko bowiem opinia lekarza stosownej specjalności, wrażona w omawianym zakresie, będzie posiadała walor bezstronnego i rzetelnego dowodu. Taką opinię znajdujemy natomiast w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem. W ocenie tutejszego Sądu, powyższe orzeczenie winno wiec stanowić dla organu punkt odniesienia przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest to, że M. L. legitymuje się orzeczeniem z dnia 16 czerwca 2014 r. (Nr [...]), wystawionym przez Specjalistyczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną Doradztwa Zawodowego i dla Dzieci z Wadami Rozwojowymi w Ł. o potrzebie kształcenia specjalnego. Ta sama Poradnia wystawiła także orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania (orzeczenie z 03.06.2015 r., Nr[...]). Poza sporem pozostaje też fakt, że w powyższych orzeczeniach znajduje się ustalenie, iż uprawniony uczęszcza do Zespołu Szkół Specjalnych w A. W orzeczeniu o potrzebie indywidualnego nauczania wskazano w diagnozie, że M. L. "źle funkcjonuje w grupie z powodu znacznego stopnia zaburzeń uwagi i trudności w samodzielnym planowaniu oraz organizowaniu własnej aktywności umysłowej. Podczas pracy zespołowej jest bierny, nie śledzi i nie podąża za tokiem lekcji, mimo zachęty i mobilizacji nie podejmuje aktywności. Ma problemy z rozumieniem poleceń kierowanych do zespołu. Zadania wykonuje w kontakcie indywidualnym, przy dostosowaniu wymagań do jego potrzeb percepcyjnych i w zależności od własnej motywacji do działania". W zaleceniach znajduje się wskazanie, aby skarżący brał udział w zajęciach edukacyjnych w indywidualnym i bezpośrednim kontakcie w odrębnym pomieszczeniu w szkole. Niebagatelne znaczenie ma w niniejszej sprawie: opinia nt. funkcjonowania psychospołecznego M. L. wystawiona przez psychologa z Zespołu Szkół Specjalnych w A. w dniu 8 czerwca 2016 r. oraz zaświadczenie lekarskie z 4 sierpnia 2016 r. wydane przez Specjalistyczny Psychiatryczny ZOZ w Ł. Poradnia Zdrowia Psychicznego B., a sygnowane przez lekarza – J. J. We wskazanej opinii psychologa badającego uprawnionego znalazło się stwierdzenie, że uprawniony "nie toleruje zmian, wykazuje bardzo silny opór przed zmianami, przywiązuje się do określonych miejsc i sytuacji, każda zmiana wywołuje u niego stan niepokoju i rozdrażnienia. Bardzo długo adaptuje się do nowych warunków, dużo czasu zajęło mu zaaklimatyzowanie się w obecnej szkole. Zmiana placówki wpłynie bardzo niekorzystnie na dalszy rozwój chłopca". Podobne konkluzje zawiera zaświadczenie lekarskie Specjalistycznego Psychiatrycznego ZOZ w Ł. Poradni Zdrowia Psychicznego B, w którym lekarz wprost stwierdza, że "niewskazana jest zmiana jednostki szkolnej – pacjent ciężko adaptuje się do nowych warunków". W świetle treści wyżej powołanych dokumentów, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż w ocenie psychologa i lekarza Specjalistycznego Psychiatrycznego ZOZ w Ł. Poradni Zdrowia Psychicznego wydających orzeczenia M. L., najbliższą szkołą, do której gmina powinna zapewnić bezpłatny transport uprawnionemu (zgodnie z wymogiem przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty), jest Zespół Szkół Specjalnych im. [...] w A. Tę bowiem placówkę oświatową lekarze sporządzający wskazane powyżej dokumenty (opinia na temat funkcjonowania psychospołecznego i zaświadczenie o zostanie zdrowia uprawnionego) uznali za najodpowiedniejszą dla uprawnionego, z uwagi na stan zdrowia uprawnionego, jego stan psychospołeczny, posiadaną niepełnosprawność oraz – jak to określono – "dalszy rozwój chłopca". W niniejszych dokumentach podkreślono zatem w sposób jednoznaczny potrzebę kształcenia dziecka w jednostce szkolnej dotychczas realizującej obowiązek szkolny wobec M. L., tj. Zespole Szkół Specjalnych im. [...] w A. Proponowany przez Miasto Ł. Zespół Szkół Specjalnych nr [...] w Ł. przy ul. C 2a, jak wynika z informacji podanej przez organ, realizuje zalecenia edukacyjne wobec dzieci ze stwierdzonym autyzmem w oddziałach 2-4 osobowych, a zatem nie może być uznany za "szkołę najbliższą" w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty dla skarżącego, gdyż z cytowanych wyżej zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie indywidualnego nauczania wynika, iż M. L. powinien brać udział w zajęciach edukacyjnych w indywidualnym i bezpośrednim kontakcie z nauczycielem, w odrębnym pomieszczeniu w szkole. Reasumując, w realiach faktycznych sprawy, szkołą najbliższą dla M. L. (zgodnie z wymogiem przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty), jest Zespół Szkół Specjalnych im. [...] w A. W związku z powyższym, uznając badaną skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. d.j.