III SA/Łd 110/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...]. Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]: 1. ustalił koszty postępowania dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym W. stanowiącej własność M. K. oznaczonej nr dz. 588 z nieruchomością przyległą położoną w obrębie W. stanowiącą własność P. P. oznaczoną nr działki 589 w kwocie 3.321 zł. 2. ustalił udział stron w kosztach postępowania: M. K. udział wynoszący ½ części to jest kwota 1.660,50 zł., P. P. udział wynoszący ½ części to jest kwota 1.660,50 zł., 3. zobowiązał P. P. do uiszczenia kosztów w wysokości 1.660,50 zł. w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, 4. dokonał na rzecz M. K. zwrotu nadpłaconej zaliczki w kwocie 1.660,50 zł.. P. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane orzeczenie wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 16 maja 2016 r. M. K. zwróciła się do Wójta Gminy W. o rozgraniczenie stanowiącej jej własność nieruchomości oznaczonej nr działki 588, położonej w miejscowości W., z nieruchomością sąsiednią, obejmująca działkę nr 589, stanowiącą własność P. P.. Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...]r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wójt orzekł o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości według linii granicznej wyznaczonej przez punkty oznaczone na szkicu granicznym numerami 100-101-102, ustalonej w dniu 29 lipca 2016 r. zgodnie z dokumentacją rozgraniczenia nieruchomości sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. J., przekazaną do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego – Starostwa Powiatowego w P. w dniu [...] r. za nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ administracji określa art. 262 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Koszty postępowania obciążające stronę postępowania obejmują wynagrodzenie geodety, koszty sporządzenia map i innych niezbędnych dla rozgraniczenia nieruchomości dokumentów oraz znaków granicznych, a także wydatki związane z przeprowadzeniem dowodów w postępowaniu rozgraniczeniowym. Instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie z 19 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny. Jak wynika z treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości ( art. 152 kc), a nie tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania. Należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie przepis art. 152 kc stanowiący, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzania i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie , nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Organ odwoławczy dokonując analizy materiału dowodowego wskazał, że na wniosek M. K. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe. W trybie postępowania ofertowego do dokonania czynności geodezyjnych wyznaczony został upoważniony geodeta M. J.. Rozprawa na gruncie przeprowadzona została w dniu 29 lipca 2016 r. W czynnościach uczestniczyły strony postępowania: M.K. oraz M. P.. Z przeprowadzonych czynności sporządzony został protokół graniczny zawierający szkic graniczny. Z protokołu tego wynika, że przebieg granicy na szkicu oznaczony kolorem zielonym ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych przez punkty 100-101-102. Podstawę ustalenia granicy stanowiły dane z operatu nr [...] z podziału działki nr 224 na działki nr: 224/1 i 224/2. Po włączeniu części obrębu Ner do Wartkowic, działce nr 224/1 odpowiada działka nr 588, a działce nr 224/2 – działka nr 589. Punkty graniczne powstałe w wyniku tego podziału mają określone współrzędne. W terenie nie odnaleziono stabilizacji punktów granicznych wykazanych na szkicu polowym z operatu nr [...] oznaczonych nr 7 gr i 8 gr (102 i 101). Dla ustalenia bezspornie punktów granicznych wykonano w obecności stron stabilizację znaków granicznych w następujący sposób: ze względu na uwarunkowania w terenie punkt 102 oznaczono farbą na podmurówce ogrodzenia, a punkty 100 i 101 oznaczono farbą na jezdni brukowej. W toku czynności na gruncie strony nie złożyły zastrzeżeń do ustalonego przebiegu granicy. Za wykonaną usługę upoważniony geodeta wystawił w dniu 20 września 2016 r. fakturę Vat na kwotę 3.321 zł. Na poczet wynagrodzenia geodety M. K. uiściła zaliczkę w wysokości 3.321 zł. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy W. orzekł o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości według linii granicznej wyznaczonej przez punkty oznaczone na szkicu granicznym numerami 100-101-102, ustalonej w dniu 29 lipca 2016 r. zgodnie z dokumentacją rozgraniczenia nieruchomości sporządzoną przez geodetę uprawnionego M. J.. Decyzja powyższa doręczona została wszystkim stronom postępowania. Jest ona ostateczna, bowiem żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania. W ocenie Kolegium decyzja wydana w przedmiocie rozgraniczenia rozstrzyga o przebiegu granic w interesie obu stron postępowania. Zgodnie z protokołem granicznym w terenie nie odnaleziono stabilizacji punktów granicznych wykazanych na szkicu polowym z operatu nr [...] oznaczonych nr 7 gr i 6 gr (102-101). Brak wyraźnych znaków granicznych na gruncie może pociągać za sobą przeświadczenie strony o konieczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, postanowienie winno uwzględniać rozstrzygniecie organu zapadłe co do meritum sprawy o rozgraniczenie. W związku z powyższym organ winien brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postepowania tylko jedną z nich, czy wszystkie. Kolegium uznało, że kosztami przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego powinni zostać obciążeni wszyscy właściciele nieruchomości po połowie – zgodnie z dyspozycją art. 262§ 1 k.p.a. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie organu odwoławczego, zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 262§ 1 k.p.a. w zw. z art. 152 kodeksu cywilnego poprzez niezasadne przyjęcie, że koszty postępowania w połowie obciążają skarżącego, - przepisów postepowania, w szczególności artykułów 7,8,77 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechania podjęcia przez organ I instancji wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz przeprowadzenie dowolnej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się w obciążeniu kosztami skarżącego, mimo że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęto niezasadnie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że warunkiem koniecznym do przyjęcia, iż postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ zawsze musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku, w jakim stosunku. Zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie można stosować automatycznie, bez pogłębionej analizy, którą należy przeprowadzić z uwagi na realia danej sprawy. W niniejszej sprawie uwadze organów umknęło to, że granica działek o numerach 588 i 589 ustalona w decyzji Wójta z dnia [...] r. nr [...] pokrywa się z granicą istniejącą przed rozgraniczeniem. Potwierdza to uzasadnienie tej decyzji wskazujące, że " przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym kolorem zielonym ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych o numerach 100, 101 i 102". Oznacza to, że wnioskodawczyni M. K. bezzasadnie wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe i naraża skarżącego na niepotrzebne koszty, skoro można było przeprowadzić jedynie postępowanie wznowieniowe, o którym mowa w art. 39 Prawa geodezyjnego. Wnioskodawczyni wiedziała, gdzie przebiega granica i chciała uzyskać na to formalny dokument obrazujący przebieg granicy. Nie istniał spór odnośnie przedmiotowej granicy, gdyż skarżący jej nie kwestionował, a ustalenie granic nastąpiło na podstawie wznowionych znaków granicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie ma przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjnego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r. (sygn. akt l OPS 5/06, dostępna: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu ww. uchwały stwierdzono, bowiem, że okoliczność, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych - ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym - stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Przyjąć zatem należy, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, o ile granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, jedynie wówczas, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jedynie w sytuacji sporu co do przebiegu granicy można mówić o prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji, że koszty takiego postępowania zostały poniesione w interesie stron takiego postępowania. Warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy, jeżeli takiego sporu nie ma, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie to toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Oznacza to, że błędny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że sam fakt bycia stroną postępowania rozgraniczeniowego przesądza o posiadaniu interesu prawnego w rozgraniczeniu działek, a zatem obciążania ich kosztami na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy art. 152 kodeksu cywilnego i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Z załączonej do akt dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości ( v. protokół graniczny z dnia 29 lipca 2016 r.) wynika, iż granice nieruchomości nie były sporne. Geodeta potwierdził prawidłowość wcześniej wyznaczonego przebiegu granicy w operacie pochodzącym z 1998 roku. ( Zmieniła się jedynie numeracja działek). W punkcie 11.1. protokołu granicznego z dnia 29 lipca 2016 r. wskazano, że przebieg granic ustalono na podstawie wznowionych znaków granicznych o numerach 100, 101, 102. Zgodnie z przepisem art. 39 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629), zwanej dalej: ustawa, przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone poprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygniecie sprawy. W rozpoznawanej sprawie istniały dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych i nie zaistniał spór co do położenia znaków. Wobec tego nie było konieczne i nie leżało w interesie innych właścicieli sąsiadujących nieruchomości, poza wnoszącym wniosek, przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Skoro przebieg granicy nieruchomości należących do M. K. i skarżącego był ustalony już w 1998 r., a wznowienie znaków granicznych ma charakter czynności materialno-technicznej, to za uzasadnione należy uznać stanowisko skarżącego, że w jego interesie nie leżało przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. M. K. składając wniosek o rozgraniczenie nieruchomości zamierzała uzyskać dokument potwierdzający przebieg granicy. Koszty postępowania rozgraniczeniowego, będące następstwem tego żądania, powinny obciążać ją w całości na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie jej poprzedzające uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. e.o.