III SA/Łd 1101/04

Dnia 8 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Asesor WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Energetycznego A Spółka Akcyjna w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Zakładu Energetycznego A Spółki Akcyjnej w Ł. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Decyzją Nr [...] z dnia [...] Zarząd Powiatu w S. działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust.2 pkt 1 i 2, ust. 3,4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Z 2000roku Dz.U. Nr 71 poz. 838 ze zm.) Uchwały Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia 22 grudnia 2003 roku w sprawach stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych przebiegających przez obszar powiatu [...], na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 14 stycznia 2004 roku Nr [...] poz. [...]) oraz art. 104 i 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zezwolił Zakładowi Energetycznemu A S.A. Rejon Energetyczny Ż. w Ż. na wykonanie robót w pasie drogi powiatowej nr [...] relacji S. – G. – Ż., celem wykonania przyłącza energetycznego kablowego – przeciskiem pod drogą – do budynku mieszkalnego w miejscowości J., na obszarze gminy S. W powyższej decyzji organ określił termin oraz warunki wykonania prac. Równocześnie naliczono opłatę za zajęcie pasa drogowego obejmującą m.in. opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego w kwocie 15, 30 zł. Zobowiązano jednocześnie stronę do informowania organu o wszelkich zmianach stanu prawnego dotyczącego urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, pod rygorem ponoszenia rocznych opłat za ich umieszczenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że obowiązek dotyczący ponoszenia opłat za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obciąża inwestora przez cały okres do momentu w którym ewentualnie zajdą przesłanki do wygaśnięcia decyzji bądź jej uchylenia. Zakład Energetyczny A S.A. Rejon Energetyczny Ż. w Ż. zaskarżył przedmiotową decyzję w części dotyczącej ustalenia opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty. W ocenie strony przepis art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy nie daje organowi podstaw do nałożenia obowiązku corocznego wnoszenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wykładnia celowościowa i językowa tego przepisu wskazuje, iż zajęcie pasa drogowego, a w tym umieszczenie w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej jest czynnością ograniczoną w czasie i upływa z chwilą zakończenia prac. Odmienna interpretacja oznaczałaby, że jest to oplata za korzystanie z pasa drogowego, a nie za czasowe zajęcie pasa drogowego jak to określa przepis art. 40 ust. 1 ww ustawy. Obciążenie opłatami okresowymi winno być określone w ustawie jednoznacznie w sposób wyraźny i czytelny. Na poparcie swojego stanowiska strona przywołała orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 roku . Mając powyższe na uwadze strona zarzuca organowi niewłaściwe zastosowanie prawa wskutek wadliwej wykładni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącego, że opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie powinna mieć charakteru opłaty rocznej. Wyjaśnił, że przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych w sposób wyraźny różnicuje rodzaje zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wyszczególniając zezwolenie m.in. na prowadzenie robót w pasie drogowym (ust. 2 pkt 1 ) i umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2 pkt 2). Sposób ustalania opłaty uzależniony jest zatem od rodzaju zezwolenia. W sposób wyraźny stawki opłat rocznych określa obowiązujący akt prawa miejscowego tj. Uchwała Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia 22 grudnia 2003 roku w § 3.. W odniesieniu do powoływanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego organ odwoławczy stwierdził, że wyrok ten nie dotyczy przepisów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona zarzuciła wydanej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stanowiska strona podtrzymała zarzuty sformułowane w odwołaniu i dodatkowo wyjaśniła, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powołała w odwołaniu na poparcie zaprezentowanej w nim tezy, że obciążenia publicznoprawne mogą wynikać jedynie wprost z przepisów ustawy. W ocenie strony skarżącej cytowana ustawa nie daje podstaw do nałożenia obowiązku corocznego wnoszenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tym samym została wydana bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania Sądu granicami skargi (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to między innymi, że Sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdzie podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. W świetle art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 kpa). W przedmiotowej sprawie strona tj. Zakład Energetyczny A S.A. Rejon Energetyczny Ż. w Ż. udzieliła w dniu 25 sierpnia 2004 roku J. W. pełnomocnictwa do występowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego drogi Nr [...] . Decyzja Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] Nr [...] została doręczona pełnomocnikowi w dniu 30 sierpnia 2004 r. Fakt ten pełnomocnik potwierdził własnoręcznym podpisem i zapisem "otrzymałem dn. 30.08.04r." W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania zaczął bieg w dniu 31 sierpnia 2004 r. i upłynął 13 września 2004r. Jak wynika z akt sprawy (kserokopii koperty załączonej do odwołania) odwołanie z dnia 15 września 2004 r., zostało nadane listem poleconym w dniu 16 września 2004r., a więc po upływie terminu do wniesienia odwołania. Przedmiotowe pismo nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia fakt, kiedy sporną decyzję otrzymała sama strona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 1997r. sygn. akt SA/Po 1333/96 (LEX 29072) "Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi." Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W świetle przepisów kpa i przepisów szczególnych w toku instancji nie służy odwołanie od decyzji, jeżeli strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej tego terminu. (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2003 str.101). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa - określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, czyli decyzji, która korzysta z ochrony trwałości w myśl art. 16 § 1 kpa. (patrz wyrok NSA z dnia14 kwietnia 1999r. sygn. akt I SA 1823/98 ONSA 2000/2/70, wyrok NSA z dnia 10 listopada 1999r., sygn. akt IV SA 2273/98 LEX Nr 48734, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 999r. sygn. akt IV SA 2028/97, LEX Nr 48735). Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym (polegającym na zbadaniu, jak w rozpoznawanej sprawie, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu) organ powinien wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Stan sprawy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji wskazywał na potrzebę wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania - ale organ tego nie uczynił, rozpatrując wniesione odwołania, przez co w sposób rażący naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W konsekwencji powyższych uchybień prawnych stwierdzić należy, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. dotknięta jest wadą nieważności. Uzasadnia to merytoryczne orzeczenie zgodnie z art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) stwierdzające nieważność zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cyt./w ustawy. .