III SA/Łd 1104/21

Dnia 10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 roku sprawy ze skargi R. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z poźn. zm., dalej: u.s.u.s.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 8 kwietnia 2020 r. R.J. wystąpiła do ZUS o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z [...] znak: [...] ZUS odmówił R.J. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Decyzję tę organ uznał za doręczoną w trybie doręczenia zastępczego z dniem 18 sierpnia 2020 r. 28 października 2020 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Powołaną na wstępie decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Na podstawie art. 57 § 5 pkt. 2 k.p.a. wskazany powyżej termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, tj. A S.A. Następnie ZUS wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek między innymi za maj 2020 r. strona złożyła 28 października 2020 r., tj. 71-go dnia od daty doręczenia decyzji. Wobec powyższego oraz mając na uwadze fakt, że strona nie wystąpiła o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z dokumentami uprawdopodobniającymi, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, ZUS uznał, że należy stwierdzić uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję R.J. wyjaśniła, że nie złożyła odwołania w ustawowym terminie, gdyż nie otrzymała decyzji ani żadnej wiadomości z ZUS w sprawie odmowy przyznania wnioskowanej ulgi. Od stycznia do końca czerwca 2020 r. przebywała na zasiłku chorobowym. Wówczas złożyła deklarację DRA-O. Nie wiedziała jednak, czy w celu uzyskania zwolnienia z opłacania składek musi złożyć wszystkie deklaracje za okres pobierania zasiłku chorobowego i czy zwolnienie to jej przysługuje. Gdy w czerwcu otwarto placówkę ZUS poszła się dowiedzieć, co się dzieje z jej wnioskiem. Pracownik ZUS potwierdził, że wniosek został prawidłowo złożony i wskazał, że trzeba czekać na jego rozpatrzenie. Ponadto skarżąca podkreśliła, że w związku pandemią znalazła się w trudnej sytuacji i nie wie, czy w ogóle przetrwa ten okres, bowiem w obecnej sytuacji prawie w ogóle nie ma sprzedaży. Zaznaczyla również, że składając wniosek o przysługującą jej ulgę nie miała żadnych zaległości na koncie ZUS. Wobec powyższego skarżąca wniosła o umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r., informując dodatkowo, że na chwilę obecną wszystkie deklaracje są już przez nią złożone. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscy dodać należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z brakiem oświadczenia strony skarżącej co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, zgodnie z cyt. wyżej przepisem, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z 10 lutego 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266, dalej: u.s.u.s.), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, o którym w mowa w cyt. przepisie, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 działu II k.p.a. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie powyższego terminu stanowi jego uchybienie. Mając na uwadze treść powyższych regulacji należy wskazać, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia rozpoczął swój bieg w związku z poprawnym doręczeniem określonego rozstrzygnięcia, a jeśli tak, to czy środek taki został wniesiony z zachowaniem tego terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zgodnie z art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ przedwcześnie stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy R.J. na decyzję z dnia [...] odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., wniesiony został z uchybieniem terminu. W stanie faktycznym sprawy sporną okolicznością jest kwestia doręczenia skarżącej ww. decyzji. Skarżąca twierdzi bowiem, iż tę decyzję otrzymała dopiero w dacie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatytułowanego "odwołanie"), tj. 28 października 2020 r. Organ z kolei stoi na stanowisku, że ww. decyzję skutecznie doręczono stronie 18 sierpnia 2020 r. w formie zastępczej, tj. na skutek nieodebrania przesyłki przez zainteresowaną pomimo pozostawienia awiza. Podkreślenia wymaga, że warunkiem przyjęcia przez organ fikcji prawnej, jaką stanowi doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a., który tę formę doręczenia reguluje, zostały spełnione. Takim dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru, które musi zawierać pełną informację, że adresat został zawiadomiony, w tym zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a., także powtórnie, zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu jego pozostawienia oraz terminie, w jakim przesyłka może być odebrana, z datą i podpisem doręczyciela. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru. Co więcej jednak, zastosowanie art. 44 § 4 k.p.a. i uznanie, iż doszło do doręczenia decyzji w sytuacji, gdy strona jej nie odebrała, może nastąpić jedynie wtedy, gdy próbę doręczenia dokonano na właściwy adres strony. Inaczej rzecz ujmując, adres przesyłki musi być przez organ wskazany prawidłowo, aby nie było wątpliwości, gdzie doręczyciel miał ją dostarczyć, tudzież w przypadku nieobecności adresata, gdzie należało zostawić stosowne zawiadomienie, o jakim mowa w art. 44 § 2 k.p.a. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy należy zauważyć, że ubiegając się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, skarżąca złożyła stosowny wniosek, w którym wskazała m.in. adres prowadzonej działalności gospodarczej, tj. [...] Ł., ul. A 317, podając przy tym numer lokalu – sklep [...]. Tymczasem adresując przesyłkę zawierającą odmowną decyzję z [...], organ pominął ostatni ze wskazanych elementów adresu, tj. numer lokalu. Co więcej, organ zdawał sobie sprawę z wadliwości adresu. W aktach postępowania znajduje się bowiem nie tylko zwrócona przez A przesyłka z decyzją z [...] dotycząca odmowy zwolnienia z należności z tytułu składem za maj 2020 r., ale także przesyłka z innej daty, która zawiera analogiczną decyzję w odniesieniu do marca 2020 r., z tą jednak różnicą, że organ w polu adresowym korespondencji, przed umieszczeniem jej w kopercie, odręcznie uzupełnił brakujący numer lokalu, czego nie uczynił już w przypadku decyzji dotyczącej składek za maj 2020 r. Zdaniem Sądu, wobec powyższego bezspornego uchybienia i mając na uwadze wcześniej przedstawione rozważania, niemożliwe jest przyjęcie, iż w sprawie mogła znaleźć zastosowanie fikcja prawna skutecznego doręczenia, bowiem niekompletność adresu, na który organ skierował swoje rozstrzygnięcia, nie pozwala na przyjęcie, iż z całą pewnością przesyłka kierowana do skarżącej miała szansę do niej dotrzeć, jak również, że doręczyciel wiedział, gdzie ją doręczyć lub pozostawić awizo. Stwierdzone przez Sąd uchybienie nie pozwala także dać wiary adnotacji doręczyciela poczynionej na zwrotnym potwierdzeniu, jakoby zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki oraz miejscu i dacie jej odbioru rzeczywiście umieszczono na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. Skoro bowiem przesyłka opatrzona była niekompletnym adresem, to w sposób naturalny rodzi to wątpliwości nie tylko co do rzeczywistego miejsca umieszczenia takiego zawiadomienia, ale i tego, czy w ogóle zostało ono umieszczone. Treść akt administracyjnych nie pozwala na wyeliminowanie ww. niejasności, dlatego na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, niezasadne jest przyjęcie, iż doszło do skutecznego doręczenia decyzji z [...] odmawiającej zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Skoro zatem ww. rozstrzygnięcie nie zostało stronie doręczone, to nie zaczął także biec termin do złożenia przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że ocena organu, czy w sprawie faktycznie doszło do uchybienia przez stronę ww. terminowi jest całkowicie przedwczesna, a więc przedwczesne było również wydanie w tym zakresie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., co stanowi o naruszeniu przez organ przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W świetle rozważań Sądu organ będzie zobowiązany do ponownego doręczenia stronie, tym razem na prawidłowy adres, decyzji rozstrzygającej o kwestii zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. K.ż.