III SA/Łd 1105/21

Dnia10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 31zy ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), odmówił M.K. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do maja 2020 r. za innych ubezpieczonych niż osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. W jej uzasadnieniu organ, przytaczając treść art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 wskazał, iż M.K. 1 czerwca 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wraz z osobami ubezpieczonymi. Z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS wynika, że wnioskodawca jest zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020r. i na dzień 29 lutego 2020r. nie zgłaszał do ubezpieczeń żadnych innych ubezpieczonych poza sobą. W związku z powyższym stronie nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za innych ubezpieczonych niż osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 12 i art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania i wydanie decyzji z 7 miesięczną nieuzasadnioną zwłoką; 2. art. 8 § 1 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa, w szczególności na skutek odmowy udzielenia ustawowej pomocy, która miała na celu wsparcie określonych podmiotów w związku ze stanem zagrożenia epidemiologicznego, nieustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń powołanych w piśmie z 19 stycznia 2021 r. i nieuzasadnioną zwłokę w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, 3. art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. na skutek nienależytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji z [...] r., nie odniesienie się przez organ do zarzutów, twierdzeń i wyroku WSA w Szczecinie opisanych w piśmie z 19 stycznia 2021 r., 4. art. 7a § 1 k.p.a. na skutek jego niezastosowania w sprawie i nierozstrzygnięcia na korzyść skarżącego wątpliwości ZUS, co do treści przepisu art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. II. prawa materialnego, tj. art. 31 zo ust. 1 COVID-19 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkującą odmową przyznania skarżącemu zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do maja 2020 r. za innych ubezpieczonych niż osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca M.K. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do maja 2020 r. za innych ubezpieczonych niż osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Należy zauważyć, że konstrukcja art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 jest złożona i z treści tego przepisu można wyinterpretować normę prawną właściwą dla danego okresu i deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres. Przepis w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek oraz zgłoszenia ubezpieczonych. W przeciwnym wypadku, wymóg dotyczący zgłoszenia płatnika składek zawarty byłby w pierwszej części przepisu, jeszcze przed wskazaną numeracją. Na takie rozumienie przepisu wskazały sądy administracyjne m.in. NSA w wyroku z 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 135/21, WSA Gdańsku w wyrokach z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 831/21 i z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 352/21. Z tego względu, odczytując poprawnie ww. przepis, należy przyjąć, że: 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że rozstrzygając w niniejszej sprawie o uprawieniu skarżącego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął (choć to ustalenie nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy), że skarżący na dzień 29 lutego 2020 r. nie zgłaszał do ubezpieczeń żadnych innych ubezpieczonych poza sobą. W związku z powyższym stronie w ocenie organu nie przysługiwało prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za innych ubezpieczonych niż osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Interpretacja art. 31zo ust.1 ustawy COVID-19 dokonana przez organ wskazuje, że organ wymóg zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych na dzień 29 lutego 2020 r. mniej niż 10 ubezpieczonych, zastosował do każdego z następnych okresów rozliczeniowych, wymienionych w kolejnych punktach analizowanego przepisu. Organ nie dostrzegł, że ustawodawca w każdym następującym punkcie przepisu określił inną datę dotyczącą wymogu zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych określonej liczny ubezpieczonych i uznał, że skoro skarżący na 29 lutego 2020 r. nie zgłosił do ubezpieczenia społecznego żadnych ubezpieczonych i był płatnikiem opłacającym składki wyłącznie za siebie, to nie spełnia warunków zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r., o których mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, niezależnie od tego, czy w tym okresie posiadał pracowników zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych. Podkreślić także należy, że z akt sprawy nie wynika czy skarżący w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. oraz od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. był zgłoszony jako płatnik składek, a zatem czy spełniał wymogi określone w art. 31zo ust. 1 pkt 2-3 ustawy COVID-19 oraz jaki był stan osób zgłoszonych przez stronę do ubezpieczenia na dzień 31 marca 2020 r. i 30 kwietnia 2020 r., co w efekcie uniemożliwia przeprowadzenie pełnej i prawidłowej kontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W przedłożonych sądowi aktach sprawy znajdują się pisma skarżącego z 4 listopada 2020 r. oraz 19 stycznia 2021 r., z których wynika, że skarżący od 1 marca 2020 r. zatrudnił pracowników na podstawie umowy o pracę, których zgłosił do ubezpieczenia społecznego. Organ na skutek wadliwej interpretacji art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 okoliczność tę pominął odmawiając wnioskowanego zwolnienia. Podkreślić należy, że do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m. in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Biorąc zatem pod uwagę, że zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organ jest wyznaczany przez normę prawa materialnego (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3078/19, LEX nr 3046120), należało konsekwentnie uznać, że w toku kontrolowanego postępowania organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Zatem w części, w jakiej wniosek strony skarżącej odnosił się do zwolnienia ze składek za kwiecień 2020 r. należało ustalić, czy strona była zgłoszona jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosiła do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych (art. 31zo ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19), zaś w części w jakiej wniosek ten odnosił się do zwolnienia ze składek za maj 2020 r. należało ustalić, czy strona skarżąca była zgłoszona jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosiła do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych (art. 31zo ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19). Organ nie przeprowadził prawidłowych ustaleń w tym zakresie, a zatem niewątpliwie naruszył obowiązki ciążące na nim z mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Końcowo odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. wskazujących na brak terminowego jej załatwienia, zauważyć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja i to ona objęta została kontrolą sądową. Do niej też odnoszą się skutki wydanego w sprawie wyroku. Przedmiotu kontroli sądowej w tej sprawie nie stanowiła bezczynność ani przewlekłość postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji. Jeżeli strona uważa, że procedury stosowane przez ZUS toczyły się przewlekle lub organ ten pozostawał w bezczynności miała prawo wniesienia w tym przedmiocie odrębnej skargi do sądu administracyjnego, opartej o art. 149 p.p.s.a. Zarzucana przewlekłość postępowania nie może być badana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych wyżej względów sąd uznał, że organ przy wydawaniu decyzji z [...] r., nie dokonał prawidłowej wykładnia art. 31zo ust.1 ustawy COVID-19, a co za tym idzie nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był stan osób zgłoszonych do ubezpieczenia przez skarżącego na dzień 31 marca 2020r. i 30 kwietnia 2020 r., czym naruszył przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 i przeprowadzi postępowanie zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. W rezultacie organ powtórnie oceni spełnienie przez skarżącego przesłanek zwolnienia z należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. is