III SA/Łd 1106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w zakresie odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i opłaty dodatkowej, finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w zakresie odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i opłaty dodatkowej finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników; 2. oddala skargę w pozostałej części. III SA/Łd 1106/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek wraz z odsetkami od tych składek. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny sprawy: Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2016 r. C.M. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia z tytułu składek. W toku rozpatrywania wniosku organ stwierdził, że na koncie strony figurują między innymi należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników, które to należności stosownie do treści art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 963) – dalej: u.s.u.s., nie podlegają umorzeniu. Mając powyższe na uwadze Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek. Kwestionując poprawność wydanego rozstrzygnięcia skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. Uzasadniając organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jednakże w myśl art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Powyższe oznacza, że składki na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek nie podlegają umorzeniu. Tym samym zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania w powyżej wskazanym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] w części w jakiej odmawiają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o umorzenie należności wynikających z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co w myśl art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i p.p.s.a. skutkowało ich uchyleniem w części. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 963) – dalej: u.s.u.s. oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Przy czym przesłanki całkowitej nieściągalności określone zostały w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania tych składek określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365). Natomiast zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Zawarte w powyżej powołanym przepisie wyłączenie czyni prawnie niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (pracowników). W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalnym jest w ogóle badanie istnienia przesłanek ich umorzenia, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. oraz w § 3 powołanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2007 r. Składki te są bowiem finansowane przez samych pracowników, z których wynagrodzenia są one potrącane. Natomiast rolą pracodawcy w tym zakresie, jako płatnika jest bezwzględny obowiązek pobrania z przysługującego ubezpieczonym wynagrodzenia należnej części składki, a następnie jej odprowadzenie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Inaczej mówiąc, odnośnie składek finansowanych w części przez pracowników, pracodawca jest jedynie pośrednikiem pomiędzy ubezpieczonym a Zakładem, który nie ma prawa zatrzymać, jak i rozporządzać tymi składkami. Tym samym rola jaką pełni płatnik w zakresie składek finansowanych w części przez zatrudnionych pracowników wyklucza możliwość powoływania się pracodawcy na własną, trudną sytuacją majątkową, przemawiającą za zasadnością rezygnacji z egzekwowania składek, których ciężar de facto ponieśli ubezpieczeni. W takiej sytuacji, w przypadku stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, że wniosek strony o umorzenie zaległych składek dotyczy także składek w części finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. (co miało miejsce w niniejszej sprawie), a w przypadku jego błędnego wszczęcia, do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zgodnie bowiem z treścią art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy czym w myśl art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie uznał, iż objęte złożonym przez C.M. wnioskiem z dnia 17 czerwca 2016 r. o umorzenie należności z tytułu składek, składki w części finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu, a co za tym idzie organ administracji, działając w oparciu o przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 u.s.u.s., prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w wyżej wymienionym zakresie. Zgodnie bowiem z powołanym art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, do których należą: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn, przez co należy rozumieć sytuację, w której wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., I SA/Po 1228/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 lutego 2009 r., I SA/Ol 551/08; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 września 2008 r., I SA/Sz 127/08 – www.cbois.nsa.gov.pl.). Do takiej "innej przyczyny" niemożności wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez zatrudnionych pracowników należy niewątpliwie wyłączenie, o którym mowa w powołanym wcześniej art. 30 u.s.u.s. Za nieprawidłowe natomiast w ocenie Sądu uznać należało zaskarżone rozstrzygnięcie w części odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o umorzenie pozostałych należności wynikających z nieodprowadzonych składek finansowanych przez zatrudnionych przez niego pracowników. Podkreślenia bowiem wymaga akcentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa wymóg ścisłej interpretacji treści art. 30 u.s.u.s. Zawarte w powołanym przepisie pojęcie "składki" nie może być utożsamiane z pojęciem "należności z tytułu składek", które jest pojęciem szerszym i w myśl art. 24 ust. 2 u.s.u.s. poza samymi składkami obejmuje także odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz opłatę dodatkową. W ocenie Sądu, użycie przez ustawodawcę w treści art. 24 ust. 2 u.s.u.s. terminu "należności" (w liczbie mnogiej) oznacza, że wszystkie elementy w nim wymienione, tj. składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek (podob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 679/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2010 r., III SA/Gl 105/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 marca 2016 r., III SA/Łd 142/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2017 r., III SA/Łd 1090/16- www.cbois.nsa.gov.pl. Powyższe oznacza, że pozostałe należności z tytułu składek w części finansowanych przez zatrudnionych pracowników, poza samymi składkami, które jak już wcześniej wskazano finansują sami ubezpieczeni, mogą stanowić przedmiot postępowania administracyjnego dotyczącego ich umorzenia, odroczenia ich płatności, czy też rozłożenia na raty. Zasadność powyższego potwierdza także treść art. 24 ust. 9 u.s.u.s., zgodnie z którym odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne oraz dodatkowa opłata finansowane są w całości z własnych środków przez płatnika składek. W tym miejscu podkreślenia wymaga również, że osnowa zaskarżonej decyzji, jak i z jej uzasadnienie nie zawiera wskazania należności wynikających z tytułu nieodprowadzonych składek w części finansowanej przez zatrudnionych pracowników, co do których Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Powyższe nie wynika także z osnowy decyzji wydanej w I instancji, zgodnie z którą organ odmówił wszczęcia postępowania "w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17.06.2016 r. w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników". Niemniej jednak mając na uwadze zakres żądania skarżącego, wniesionego na urzędowym formularzu ZUS-EUN-02, w którym, co wynika z instrukcji wypełniania wniosku, strona wnosiła o umorzenie należności z tytułu składek, tj.: składek, odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, jak również treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdzie organ administracji posługuje się zwrotem "należności z tytułu składek" Sąd stwierdził, iż odmowa wszczęcia postępowania z wniosku C.M. odnosi się zarówno do zaległych składek jak i do wynikających z nich pozostałych należności, wynikających z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., które to należności nie podlegają reżimowi, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. Za trafnością powyższego stwierdzenia przemawia w ocenie Sądu również fakt, iż w oparciu o ten sam wniosek skarżącego z dnia 17 czerwca 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w odrębnym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 4 listopada 2016 r., nr 159/2016/RED/210600 odmówił C.M. umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, Funduszu pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami, kosztami upomnień oraz opłatami dodatkowymi, za wskazane w decyzji okresy. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Łd 160/17. Przypomnienia wymaga również, że do jednych z elementów koniecznych decyzji administracyjnej, wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. należą między innymi rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, które powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rolą organu administracji jest bowiem wskazanie motywów jakimi kierowano się przy wydawaniu decyzji, które to motywy winny wynikać wprost z decyzji i umożliwiać dokonanie sądowi administracyjnemu kontroli prawidłowości podjętych przez organy działań (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 889/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., III SA/Łd 270/16 – www.cbois.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] w części w jakiej odmawiają skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych oraz opłaty dodatkowej wynikających z nieodprowadzonych składek w części finansowanych przez pracowników skarżącego wydane zostały z naruszeniem prawa, skutkującym ich częściowe uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) .uwzględnił skargę w części dotyczącej ubocznych należności powstałych z tytułu nieuiszczenia składek w części finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. D.Cz.