III SA/Łd 1108/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] III SA/Łd 1108/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie przyznania H. L. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Od powyższej decyzji odwołała się H. L. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 54, poz.1793) oraz art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r. (jedn. tekst Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56, z późn. zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2001 r. H. L. uzyskała status osoby bezrobotnej od dnia 28 grudnia 2000 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 5 stycznia 2001r., na okres 12 miesięcy, o ile wcześniej nie nastąpią okoliczności, powodujące utratę prawa do zasiłku lub utratę statusu osoby bezrobotnej. Okoliczność taka nastąpiła w związku z podjęciem przez H. L., od dnia 25 października 2001 r., zatrudnienia w PPHU A w Ł. Wobec powyższego, decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].10.2001r. nr [...] H. L. utraciła status osoby bezrobotnej od dnia 25 października 2001 r. Po ustaniu zatrudnienia (31.10.2001 r.) H. L. ponownie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy Nr 2 w Ł. jako bezrobotna w dniu 2 listopada 2001r., uzyskując prawo do zasiłku dla bezrobotnego od dnia 3 listopada 2001 r. na okres uzupełniający tj. 72 dni (vide: decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].11.2001 r.). Prawo do zasiłku H. L. utraciła od dnia 14.01.2002r. na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].02.2002r. nr [...], z powodu upływu okresu jego pobierania. W dniu 31 grudnia 2001 r. H. L. złożyła podanie, w którym wniosła o zaliczenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do łącznego stażu pracy oraz przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] orzeczono o odmowie przyznania H. L. prawa do zasiłku przedemerytalnego, motywując, iż na dzień 31.12.2001 r. wnioskodawczyni posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący łącznie 29 lat, 11 miesięcy i 21 dni, w tym 14 lat, 1 miesiąc i 10 dni zatrudnienia w warunkach szczególnych, a zatem nie spełnia warunków określonych w art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2002r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 marca 2004r. sygn. akt 3 II SA/Łd 458/02 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...]. Na podstawie ww. wyroku Sądu, organ I instancji został zobowiązany do jednoznacznego wskazania, jakich okresów i z jakiego powodu nie zaliczył do okresu pracy wykonywanej przez skarżącą w warunkach szczególnych. Sąd ponadto zarzucił organowi odwoławczemu pominięcie faktu, iż skarżąca legitymuje się prawie 15-letnim okresem wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] odmówiono przyznania H. L. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż w dniu pierwszej rejestracji, dokonanej dnia 28.12.2000r. skarżąca udokumentowała ogólny okres uprawniający do zasiłku wynoszący 28 lat, 11 miesięcy i 23 dni, w tym 14 lat, 1 miesiąc i 10 dni zatrudnienia w warunkach szczególnych. Organ I instancji odmówił zaliczenia do okresu wykonywania pracy w warunkach szczególnych okresu urlopu wychowawczego od dnia 30.04.1985r. do dnia 28.02.1987r., tj. 1 rok, 10 miesięcy i 1 dzień. Ponadto organ I instancji wskazał, że po zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku okresu zatrudnienia w A P.P.H.U. w Ł. od dnia 25.10.2001r. do dnia 31.10.2001r. (tj. 7 dni) H. L. na dzień drugiej rejestracji (2.11.2001 r.) legitymowała się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 29 lat. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 11 ust. 2, obowiązującej od dnia 1.01.2002r. ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /.../ osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach /.../. W myśl art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r. zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli : 1/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że H. L. rejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy Nr 2 w Ł. dwukrotnie: w dniu 28.12.2000 r. oraz w dniu 2.11.2001 r. Z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że na dzień rejestracji dokonanej w dniu 28.12.2000r. H. L. posiadała okres uprawniający do zasiłku wynoszący łącznie 28 lat, 11 miesięcy i 23 dni. Akta sprawy wskazują, że w czasie zatrudnienia w [...] Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej B w Ł. (1.09.1990r. - 31.10.2000r.) H. L. wykonywała pracę w szczególnych warunkach od dnia 1.09.1990r. do dnia 13.08.1999r. stale i w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku salowej (vide: świadectwo pracy z dnia 31.10.2000r. oraz świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach z dnia 18.09.2000r.). Od dnia 3.03.1980r. do dnia 28.02.1987r. skarżąca była zatrudniona w [...] Zakładach Graficznych [...] w Ł. Pracodawca ten udzielił H. L. urlopu wychowawczego, na którym przebywała w okresie: 30.04.1985r. - 28.02.1987r. W świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach, ww. pracodawca podał natomiast, iż w okresie od 3.03.1980r. do 28.02.1987r. H. L. stale i w pełnym wymiarze czasu pracy wykonywała pracę w przemyśle poligraficznym, Dział. A. na stanowisku operator maszyn introligatorskich (vide: świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach z dnia 28.06.2000r.). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.02.1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. z 1983r., Nr 8, poz. 43, z późn. zm.) okresami pracy, o których mowa, są okresy, w których praca w warunkach szczególnych była wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. Zdaniem organu odwoławczego, wprawdzie z ww. świadectw wykonywania pracy w warunkach szczególnych wynika, iż H. L. wykonywała tę pracę łącznie przez 15 lat, 11 miesięcy i 11 dni, w następujących okresach: - 3.03.1980r. -28.02.1987r. (6 lat, 11 miesięcy i 28 dni), - 1.09.1990r.-13.08.1999r. (8 lat, 11 miesięcy i 13 dni), jednakże, trudno uznać, aby w okresie od 3.03.1980r. do 28.02.1987r. H. L. stale i w pełnym wymiarze czasu pracy wykonywała pracę w warunkach szczególnych, skoro w okresie: 30.04.1985r. -28.02.1987r., tj. przez 1 rok, 10 miesięcy i 1 dzień skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym i zaprzestała wykonywania pracy uznanej w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach. W ocenie organu odwoławczego, H. L. legitymuje się okresem wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach, wynoszącym 14 lat, 1 miesiąc i 10 dni oraz okresem uprawniającym do zasiłku, wynoszącym na dzień pierwszej rejestracji (28.12.2000r.) 28 lat, 11 miesięcy i 23 dni, a więc nie spełniła warunków niezbędnych do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001r. Organ wskazał, że skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych w okresie 5.01.2001 r. -24.10.2001 r. (294 dni). Od dnia 25.10.2001 r. skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia w P.P.H.U. A w Ł. Zatrudnienie to trwało 7 dni. Po ustaniu stosunku pracy H. L. zarejestrowała się po raz drugi w dniu 2.11.2001 r. Na dzień drugiej rejestracji skarżąca udokumentowała okres uprawniający do zasiłku wynoszący łącznie 29 lat. H. L. kontynuowała pobieranie zasiłku dla bezrobotnych w okresie od dnia 3.11.2001 r. do dnia 14.01.2002r. (72 dni). Ponadto organ II instancji wskazał, że ustawodawca w art. 371 ww. ustawy przewidział możliwość zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresu "aktualnie" pobieranego zasiłku. Po zaliczeniu do łącznego stażu pracy okresu pobierania zasiłku od dnia 5.01.2001 r. do dnia 24.10.2001r. oraz od dnia 3.11.2001r. do dnia 31.12.2001r. H. L. posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący łącznie 29 lat, 11 miesięcy i 21 dni, w tym 14 lat 1 miesiąc i 10 dni wykonywania pracy w warunkach szczególnych. Skarżąca nie spełnia zatem także przesłanek określonych w art. 37j ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy również wyjaśnił, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].02.2003r. nr [...] H. L. nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 6.02.2003r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 20.12.2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r., Nr 6, poz. 65). Na skutek złożonego odwołania, decyzję powyższą Wojewoda [...] utrzymał w mocy (vide: decyzja Nr [...]), natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2004r., sygn. akt 3II SA/Łd 743/03 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. L. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu podniosła, że przez bałagan prawny, pięciokrotną zmianę przepisów w krótkim czasie oraz błyskawiczną zmianę ustawy znoszącej zasiłki przedemerytalne przez niemal 13 miesięcy pozbawiono ją i jej uczące się dzieci środków do życia, możliwości opłaty czynszu itp. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. l cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie w ocenie sądu doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja staje się ostateczna, gdy: a/ strona nie złożyła w terminie odwołania lub b/ decyzję wydał organ odwoławczy albo c/ decyzję wydał w I instancji naczelny organ administracji rządowej lub samorządowe kolegium odwoławcze. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadkach stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym tej sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, str. 731). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zachodzi stosunek tożsamości między zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego a decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] orzekającą o przyznaniu od dnia 6 lutego 2003 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zasiłku podstawowego określonego w art. 24 ust. 1 ustawy oraz o utracie od dnia 6 lutego 2003 r. statusu osoby bezrobotnej. W decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o przyznaniu H. L. od dnia 6 lutego 2003 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Takie orzeczenie oznacza, że organy administracji późniejszymi swoimi decyzjami nie mogły orzec o odmowie przyznania H. L. prawa do zasiłku przedemerytalnego, bez określenia o jaki okres chodzi. Zachodzi bowiem podstawa do stwierdzenia, iż odmówiono skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego w ogóle, gdy tymczasem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja przyznająca jej to prawa od 6 lutego 2003 r. Należy podkreślić, iż w takiej sytuacji organy administracji orzekły w trybie zwykłym ponownie w tej samej sprawie. Nie ma znaczenia dla oceny fakt, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że sprawa dotyczy wniosku skarżącej z dnia 31 grudnia 2001 r. i przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego za okres wcześniejszy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji należy przyjąć, że moc wiążącą ma rozstrzygnięcie decyzji (podobnie NSA – wyrok z dnia 31 października 1989 r. (IV SA 705/89), GAP 1990, nr 1 z komentarzem H. Starczewskiego). W decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2004 r. mamy do czynienia ze sprzecznością pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Wobec powyższego moc wiążącą ma rozstrzygnięcie, a ono powoduje, iż decyzja ta dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a organ II instancji nie uchylając wadliwej decyzji również wydał taką decyzję. Reasumując Sąd uznał, iż organy administracji rażąco naruszyły prawo, gdyż nie określiły w swoich rozstrzygnięciach za jaki okres odmawiają przyznania H. L. zasiłku przedemerytalnego, bowiem taka sytuacja spowodowała, iż ponownie orzekły w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku przedemerytalnego w okresie od 6 lutego 2003 r. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność obu decyzji. Z uwagi na treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, iż ze względu na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.