III SA/Łd 1116/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Asesor Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi Z.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Ł. na rzecz Z.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 1116/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z.N., orzekł o rejestracji samochodu marki Subaru nr nadwozia: [...], wydając dowód rejestracyjny nr [...], tablice rejestracyjne nr [...], nalepkę kontrolną i kartę pojazdu seria nr [...]. Pismem z dnia 16 sierpnia 2004r. Z.N. zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. Wydział Komunikacji o zwrot kosztów poniesionych na wykupienie karty pojazdu dla samochodu o nr rejestracyjnym [...]. Wskazał, iż w dniu [...] urząd odmawiając mu wydania dowodu rejestracyjnego, zmusił go do wykupienia karty pojazdu dla samochodu, który został nabyty od Skarbu Państwa. Podniósł, iż zmuszanie do opłaty za kartę pojazdu jest bezprawne. Pismem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., odpowiadając na pismo Z.N., wyjaśnił, iż samochód Subaru Justy, który skarżący nabył od Skarbu Państwa (właściciela na podstawie wyroku sądu) został zarejestrowany na terytorium Polski po raz pierwszy oraz poinformował o podstawie prawnej pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu i wyjaśnił, jakie składniki złożyły się na wpłaconą przez stronę kwotę 535zł. Wskazał, iż poniesienie przez skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu należy uznać za uzasadnione. Pismem z dnia 31 sierpnia 2004r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Z.N. zażądał zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Wskazał, iż uznanie faktu, że samochód jest po raz pierwszy zarejestrowany w Polsce jest bezpodstawne, zaś dowolne traktowanie przepisów prawa jest działaniem bezprawnym. Postanowieniem z dnia [...] numer [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 104 § 1, art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z.N.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wprawdzie pismo, które skarżący złożył do Kolegium, nie zostało przez niego nazwane odwołaniem, lecz jego treść wskazuje, że jest to odwołanie. W piśmie tym bowiem, Z.N. nie zgadza się z interpretacją przepisów stanowiących podstawę do żądania opłaty za wydanie karty pojazdu przy rejestracji pojazdu oraz wnosi o zwrot uiszczonej opłaty. Pismo to, w ocenie organu jest zatem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało również, iż warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ administracji publicznej I instancji decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, żadna norma ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 515) nie uzasadnia wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty za wydanie karty pojazdu. Uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdy jest czynnością wstępną warunkującą wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu, która polega na dokonaniu czynności manipulacyjno-tecznicznch tj. wydania dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Skoro żadna norma prawa materialnego nie wskazuje, aby opłata za wydanie karty pojazdu wymierzana była w formie decyzji administracyjnej, to, zdaniem Kolegium, odwołanie wniesione przez skarżącego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych – braku decyzji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł Z.N. i podniósł, iż postanowienie Kolegium pozbawiło go skutecznego odwołania od postępowania organu administracji publicznej. Wskazał, iż działanie Wydziału Komunikacji, odmawiające mu zwrotu niesłusznie zapłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, jest wadliwe. Podniósł, iż Urząd naruszył m.in. zasadę równości prawa, gdyż w roku 2001 zakupił na identycznych warunkach samochód, przy rejestracji którego nie wymagano zakupu karty pojazdu. Wniósł o orzeczenie niezaistnienia obowiązku wykupienia karty pojazdu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005r. skarżący oświadczył, iż wykupił kartę pojazdu, ponieważ ustnie poinformowano go, że w przeciwnym wypadku nie zostanie mu wydany dowód rejestracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Należy również zaznaczyć, iż sądy pierwszej instancji, orzekając w sprawach skarg na decyzje (postanowienia) administracyjne zobowiązane są stosować środki określone w ustawie w przypadku, gdy stwierdzą naruszenie prawa. Orzekają przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związane zarzutami skargi, jej wnioskami i wskazaną w niej podstawą prawną. Nie mogą jedynie, co do zasady, orzec na niekorzyść skarżącego (art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 i 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż Sąd, dokonując kontroli legalności decyzji nie może ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze, ale winien również uwzględniać z urzędu inne naruszenia prawa i stosować adekwatne do stwierdzonych uchybień środki, przewidziane w art. 145 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. zachowujący aktualność i pod rządem ustawy z 30 sierpnia 2002 r. pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. I SA 863/00, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX Wydawnictwa Prawniczego LEX pod nr 75 531). W tym przypadku Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne, jednakże z urzędu stwierdził inne uchybienia, skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Kontroli Sądu poddane zostało, w wyniku skargi, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Nie budzi wątpliwości, iż organ odwoławczy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, musi ocenić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie i czy jest ono dopuszczalne (art. 134 k.p.a.). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak/J.Borkowski. Wydawnictwo C.H. Beck 1996, str. 575). Aby jednak stwierdzić niedopuszczalność odwołania, organ powinien uprzednio w należyty sposób wyjaśnić sprawę. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - co wynika z art. 7 k.p.a., oraz zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jest bezsporne w przedmiotowej sprawie, iż pismo skarżącego z dnia 31 sierpnia 2004r., którego adresatem było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., nie zostało przez niego zatytułowane "odwołaniem". W piśmie tym strona zawarła zarówno wniosek o zwrot opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu, jak również podniosła, iż Urząd Miasta Ł. Wydział Komunikacji odmówił jej zwrotu tej opłaty, wskazała także na błąd w ustaleniach leżących u podstaw wydania decyzji o rejestracji pojazdu poprzez przyjęcie, iż pojazd był po raz pierwszy rejestrowany w Polsce. Treść tego pisma nie jest zatem jednoznaczna, co znalazło odzwierciedlenie również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym użyto stwierdzenia, iż "Z.N. złożył do tut. Kolegium pismo, które wprawdzie nie zostało nazwane odwołaniem lecz jego treść wskazuje, iż jest to odwołanie". Tymczasem, zauważyć należy, iż podania (w tym także odwołania) winny zawierać żądanie strony – art. 63 § 2 k.p.a. Treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania i przesądza o charakterze czynności procesowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – "o tym, jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek ustalić rzeczywistą wolę strony" (wyrok NSA z 17 września 1992r., sygn. akt III SA 949/92, cytowany za Kodeksem postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA, SN, i TK pod redakcją R. Hausera. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995r., str. 154). Zdaniem Sądu w tym składzie, treść pisma skarżącego z dnia 31 sierpnia 2004r. budzi wątpliwości, co do rzeczywistej treści żądania strony i dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było wezwać stronę do usunięcia braków podania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tej czynności i domniemywanie charakteru pisma skarżącego, po to by w efekcie zakończyć postępowanie postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność wniesionego odwołania, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Aby załatwić sprawę, organ przede wszystkim musi znać jej przedmiot. Dopiero znajomość żądania strony pozwoli mu też m.in. na stwierdzenie czy jest właściwy do jej załatwienia, czy też zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 k.p.a. winien ją przekazać organowi właściwemu. Organ administracji mając na uwadze treść art. 9 k.p.a. ma obowiązek czuwania nad tym by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, dotyczących w szczególności dopuszczalności pisma. W aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów świadczących, o tym iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podjęło jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania strony. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło zatem przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonego postanowienia z przyczyn podniesionych przez Sąd z urzędu. Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art. 200 i 205 § 1 powołanej wyżej ustawy, Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno przede wszystkim wezwać skarżącego do sprecyzowania treści żądania, stosownie do wymogów określonych w art. 63 § 2 k.p.a. W zależności od zachowania strony i złożonych przez nią wyjaśnień winno następnie podjąć dalsze czynności, niezbędne z uwagi na przedmiot postępowania i treść czynności strony. Winno też mieć na względzie, iż rejestracja pojazdu nastąpiła na rzecz współwłaścicieli samochodu, co może skutkować koniecznością zapewnienia udziału w postępowaniu również drugiemu ze współwłaścicieli.