III SA/Łd 113/18

Dnia 28 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 sierpnia 2017 roku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. S., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego od dnia 1 sierpnia 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. organ I instancji odmówił przyznania B. S. od dnia 1 sierpnia 2017 r. dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego. W odwołaniu skarżąca wskazała, że zajmuje lokal na podstawie tytułu prawnego i nie należy jej się żadne bezumowne odszkodowanie za korzystanie z lokalu, a jedynie opłaty wynikające z umowy najmu. Umowa najmu nigdy nie została skutecznie wypowiedziana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 180), dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Stosownie do ust. 2 powołanego wyżej przepisu dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1. Organ wskazał, że Administrator Nieruchomości - Przedsiębiorstwo A z siedzibą w Ł. zaświadczył w przedłożonym wniosku, iż strona zajmuje przedmiotowy lokal bez uregulowanego tytułu prawnego. Nadto w aktach sprawy znajduje się kopia umowy najmu lokalu podpisana przez skarżącą z dnia 1 sierpnia 2001 r. oraz jej wypowiedzenie dokonane przez Administrację Nieruchomościami B z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [...], ze skutkiem w postaci rozwiązania umowy z datą 31 grudnia 2015 r. Wobec powyższego Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wymienia rodzaje tytułów prawnych pozwalających określonym w nim osobom o ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Osoba niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy lub jego ekspektatywy – art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie tego dodatku. Ocena natomiast istnienia prawa do lokalu mieszkalnego dokonywana jest przez organ na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że ocena dokonana przez organ I instancji jest trafna. Skoro bowiem strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu i nie oczekuje na przydział lokalu, przyznanie dodatku mieszkaniowego, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o dodatkach mieszkaniowych było niedopuszczalne. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera przepisy bezwzględnie obowiązujące i w sposób wyczerpujący określa krąg podmiotów które mogą otrzymać dodatek mieszkaniowy i precyzyjne wskazuje przesłanki jakie osoby te muszą spełnić, aby dodatek mieszkaniowy otrzymać. Żadnej swobody w tym zakresie organ nie posiada. Dysponując dokumentami, potwierdzającymi wypowiedzenie umowy najmu organ prawidłowo uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 1 ustawy. Nadto organ administracji publicznej w sprawie, w której przedmiotem jest wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie jest władczy do oceny stosunków cywilnoprawnych łączących strony, w tym wypadku skuteczności rozwiązania umowy najmu lokalu. Wszystkie bowiem spory wynikłe między stronami na takim tle może rozstrzygać sąd powszechny. Skoro strona nie spełnia podstawowego warunku do otrzymania dodatku mieszkaniowego jakim jest posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego i nie należy do osób oczekujących na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny, to odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego była prawnie uzasadniona. W skardze B. S. wyjaśniła, że posiada tytułu prawny do lokalu. Podkreśliła, że dokumenty w aktach sprawy zgromadzono bez jej wiedzy, a pismo zatytułowane "wypowiedzenie umowy najmu" jest wątpliwym dokumentem, przez nikogo niepotwierdzonym. W ocenie skarżącej decyzja została wydana bez uwzględnienia jej stanowiska w sprawie. Nie udowodniono skarżącej, że otrzymała "wypowiedzenie umowy najmu", a pismo to zostało podpisane przez osobę niemającą uprawnień do podpisywania tego typu pism. Ponadto organ nie udowodnił, że administracja nieruchomościami, której pieczątka widnieje na tym piśmie ma uprawnienie do wypowiedzenia takiej umowy najmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższą zasadę powtarza art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), według którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów, w ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego od dnia 1 sierpnia 2017 r. Stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie nie budzi wątpliwości i był wystarczający do wydania decyzji. Administrator nieruchomości we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jednoznacznie wskazał, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu i nie oczekuje na dostarczenie przysługującego lokalu zamiennego lub socjalnego. Skarżąca zaś kwestionuje skuteczność wypowiedzenia umowy najmu, podnosząc, że nie otrzymała wypowiedzenia, a załączony do niego dowód doręczenia, potwierdzający fakt jego doręczenia 28 grudnia 2012 r. jest w rzeczywistości dowodem doręczenia innego pisma. Skarżąca uważa, że nadal posiada umowę najmu na zajmowany lokal, czego nie potwierdza jednak Administrator Nieruchomości działający w imieniu właścicieli. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, wymienia rodzaje tytułów prawnych pozwalających określonym w nim osobom o ubieganie się o dodatek mieszkaniowy. Osoba niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy lub jego ekspektatywy - art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie tego dodatku. Ocena natomiast istnienia prawa do lokalu mieszkalnego dokonywana jest przez organ na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd podziela stanowisko organów administracji, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie spełniała przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie, a w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy. Z treści pisma Administracji Nieruchomościami B z 13 grudnia 2012 r. wynika, że Administracja Nieruchomościami B działając w imieniu właścicieli nieruchomości przy ul. A 11 w Łodzi wypowiedziała B. S. z dniem 31 grudnia 2012 r. umowę najmu zawartą 1 sierpnia 2001 r. na lokal mieszkalny nr 16 przy ul. A 11 na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1610). Przepis ten stanowi, że nie później niż na 3 lata naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny lokatorowi, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu, a nie dostarcza mu lokalu zamiennego i lokatorowi nie przysługuje prawo do lokalu, o którym mowa w ust. 4. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo przyjęły za podstawę ustaleń, że umowa najmu lokalu mieszkalnego została wypowiedziana – ze skutkiem prawnym na 31 grudnia 2015 r., gdyż taki stan wynikał z przedstawionych organowi dokumentów. Z upływem wskazanego w wypowiedzeniu umowy najmu okresu, tj. od 1 stycznia 2016 r. skarżąca utraciła zatem tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu został także potwierdzony w karcie lokalu sporządzonej przez administratora nieruchomości - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A, z której wynika, że skarżąca płaci odszkodowanie za bezumowne zajmowanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Skarżąca nie jest również osobą oczekującą na przysługujący lokal zamienny albo socjalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wypowiedzenie umowy najmu w trybie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, z uwagi na 3-letni okres wypowiedzenia zwalnia właściciela z obowiązku dostarczenia lokatorowi lokalu zamiennego. Rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego wynika z przepisów cyt. powyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy, w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zwrot "osobom oczekującym" wiąże się zatem ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się z momentem uprawomocnienia się wyroku nakazującego eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego. Wobec tego dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia skarżąca mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W rozpoznawanej sprawie B. S. w dacie wystąpienia z wnioskiem, tj. 31 lipca 2017 r. nie dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego. Sądowi z urzędu wiadomym natomiast jest, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w Ł. toczy się sprawa o sygn. [...] z powództwa A. T. przeciwko B. S. o opróżnienie lokalu mieszkalnego nr 16 położonego w Ł. przy ul. A 11. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych skarżąca nie spełniała więc wymogów stawianych ustawą dla przyznania jej prawa do dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ww. ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu wniosku. Tak więc ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 2117/10, wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 214/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ocena dokonana przez organ jest trafna. Skoro bowiem skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu i nie oczekuje na przydział lokalu, przyznanie dodatku mieszkaniowego, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych było niedopuszczalne. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera przepisy bezwzględnie obowiązujące i w sposób wyczerpujący określa krąg podmiotów, które mogą otrzymać dodatek mieszkaniowy i precyzyjne wskazuje przesłanki jakie osoby te muszą spełnić, aby dodatek mieszkaniowy otrzymać. Żadnej swobody w tym zakresie organ nie posiada. Dysponując dokumentami, potwierdzającymi wypowiedzenie umowy najmu, których skarżąca skutecznie nie podważyła, organ prawidłowo uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze wskazać należy, że organy obu instancji w swoich decyzjach poczyniły właściwe ustalenia w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, którego zakres wyznaczał art. 2 ust. 1 ustawy, polegające na wyjaśnieniu, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego dający jej prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego. Poczynione w tym zakresie ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, jednoznacznie wskazują, że skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. 31 lipca 2017 r. nie przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, a co za tym idzie brak było podstawy prawnej do przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto, wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu skargi, organ administracji publicznej w sprawie, której przedmiotem jest wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie jest władny do oceny stosunków cywilnoprawnych łączących strony umowy najmu lokalu. Wszystkie bowiem spory wynikłe między stronami na tym tle powinien rozstrzygać sąd powszechny. Organ administracji rozpoznając sprawę w zakresie uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego jest zobligowany ustalić istnienie tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub brak tego tytułu. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności zmiany, wygaśnięcia, czy też rozwiązania tej umowy, postępowanie takie toczyć się powinno na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Skarżąca nie wystąpiła jednak do sądu powszechnego z powództwem o uznanie dokonanego wypowiedzenia za bezskuteczne, a tylko w takim trybie mogłaby w sposób skuteczny potwierdzić swoje stanowisko i zastrzeżenia co do dokonanego wypowiedzenia. W niniejszej sprawie nie zaistniały również podstawy prawne do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy bezpośrednio od rozstrzygnięcia sprawy o sygn. [...] z powództwa A. T. przeciwko B. S. o opróżnienie lokalu mieszkalnego nr 16 położonego w Ł. przy ul. A 11. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 cyt. powyżej ustawy ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego to sąd (powszechny) w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy, a na gminie, właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, ciąży w takim przypadku obowiązek jego dostarczenia. Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zwrot "osobom oczekującym" wiąże się ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się jednak dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku nakazującego eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego. Wobec tego dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia skarżąca mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dacie wystąpienia z wnioskiem, tj. 31 lipca 2017 r. skarżąca nie wykazała, że posiada tytuł prawny do lokalu oraz nie dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego. Skarżąca nie spełniała więc wymogów stawianych ustawą dla przyznania jej prawa do dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ww. ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu wniosku. Tak więc ocena istnienia przesłanek do uzyskania dodatku dokonywana jest w momencie przyznawania dodatku na dany sześciomiesięczny okres. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. d.j.