III SA/Łd 116/26

Sygn. akt III SA/Łd 116/26 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. W. i W. W. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 stycznia 2026 roku nr GiK-II.7221.12.2024.ML w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza solidarnie na rzecz skarżących A. W. i W. W. od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ak Decyzją z dnia 28 stycznia 20206 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania A. i W. G. (dalej: skarżący) od decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego (dalej: organ I instancji) z dnia 17 października 2025 r. o odmowie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów polegającej na zmianie dotychczasowego oznaczenia "LsV" na "Lzr - PsV" dla działki ewidencyjnej 16/34 z obrębu ewidencyjnego Z. w gminie A., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji tej skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw, domagając uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku ustawowych przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności wobec niewykazania przez organ II instancji, aby usunięcie ewentualnych braków dowodowych wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem skarżących, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie konkretne braki dowodowe uniemożliwiałyby rozpoznanie sprawy ani dlaczego ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W dacie wydania zaskarżonej decyzji organ dysponował w szczególności: projektem ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów z 2021 r., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (...), operatem geodezyjnym dotyczącym zmiany użytku gruntowego, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (...), - dokumentami i wyjaśnieniami stron, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 508/24, postanowieniem organu II instancji z dnia 3 października 2025 r. stwierdzającym przewlekłość i bezczynność organu I instancji. W ocenie skarżących, organ nie wykazał, aby zgromadzony materiał dowodowy był niepełny w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał szeregu własnych ustaleń faktycznych i prawnych, co pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem o niemożności merytorycznego rozpoznania sprawy. Ustalenia te potwierdzają, że na etapie postępowania odwoławczego nie istniały przeszkody procesowe uniemożliwiające jego rozpoznanie. Zaskarżona decyzja nie wskazuje nowych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy. Skoro organ II instancji sam stwierdził brak przeszkód procesowych oraz rażącą bezczynność organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozostaje w sprzeczności z funkcją art. 138 § 2 k.p.a. Dalej skarżący podkreślili, że organ II instancji jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazał brak decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o której mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. Jednak stanowisko to pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 508/24, w którym sąd wskazał, że § 5 powołanego rozporządzenia określa etapy procedury klasyfikacyjnej i nie stanowi podstawy do automatycznego wyłączenia możliwości wykorzystania projektu klasyfikacji gruntów przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W konsekwencji argument ten nie mógł stanowić samodzielnej i wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie i wyjaśnił, że głównym powodem, dla którego uchylił decyzję Starosty był fakt, iż decyzja ta została wydana po uchyleniu przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2024 r. III SA/Łd 508/24 wcześniejszej decyzji Starosty, czyli decyzji z dnia 28 marca 2024 r., o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytku gruntowego, poprzez wykreślenie dotychczasowego oznaczenia "Ls" i wpisanie w to miejsce "Ps". Obie te decyzje zostały wydane na skutek rozpatrzenia sprawy, która została zapoczątkowana wnioskiem stron z dnia 1 stycznia 2024 r. uzupełnionym pismem z dnia z dnia 24 stycznia 2024 r., w którym strony żądały zmiany rodzaju użytków gruntowych. Tymczasem Starosta, nie przeprowadziwszy procedur wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246) oraz przede wszystkim wbrew żądaniu strony i wbrew toczącemu się postępowaniu w sprawie zmiany użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków oraz nie stosując się do wyroku WSA z dnia 6 grudnia 2024 r.III SA/Łd 508/24, orzekł w decyzji z dnia 17 października 2025 r. o odmowie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, czyli w innym zakresie niż toczące się postępowanie. Organ II instancji wyjaśnił także, że wprawdzie pierwotny wniosek stron z 1 stycznia 2024 r. dotyczył aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych, ale organ I instancji w pierwszej kolejności rozpoznał wniosek w zakresie zmiany użytków gruntowych. Jest to z resztą zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków użytków gruntowych i ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, to dwa różne zagadnienia, rozstrzygane w dwóch różnych postępowaniach. Jest również zrozumiałe, że gdy żądanie dotyczy ww. dwóch zagadnień, to w pierwszej kolejności organ musi przeprowadzić postępowanie w zakresie zmiany użytku gruntowego, a następnie przeprowadzić ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla zmienionego użytku. Organ II instancji podkreślił, że jak wynika z samego uzasadnienia decyzji Starosty z dnia 17 października 2025 r., organ I instancji nie prowadził postępowania w zakresie, w którym orzekł, czyli w zakresie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2024 r. III SA/Łd 508/24 "obowiązkiem organów administracji było ustalenie, czy znajdujący się na działce skarżących rodzaj użytku gruntowego jest lasem, a tym samym, że istniejący w ewidencji gruntów wpis rodzaju użytku gruntowego Ls - las zachowuje swoją aktualność." W tym zakresie Starosta nie wykonał żadnych ustaleń. W związku z tym, zdaniem organu II instancji, zakres sprawy, który wymaga ponownego rozpatrzenia jest znaczny i dotyczy przede wszystkim jednego z najważniejszych elementów decyzji jakim jest samo orzeczenie, które dotyczy zupełnie innego postępowania, którego nie prowadził Starosta. Powyższe uniemożliwia wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Dodał, że zaskarżone orzeczenie wydane obecnie przez Starostę na podstawie przywołanych przepisów w podstawie prawnej, dotyczy odmowy aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji, uzasadnienie natomiast tej decyzji mogłoby znaleźć się w decyzji orzekającej zmiany użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków. Uzasadnienie to w ogóle nie odnosi się do gleboznawczej klasyfikacji. Można zatem stwierdzić, iż orzeczenie i uzasadnienie pochodzą z dwóch różnych decyzji, bowiem orzeczenie dotyczy gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a uzasadnienie zmiany użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się natomiast do treści sprzeciwu organ odwoławczy stwierdził, że wyraźnie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, iż Starosta nie przeprowadziwszy procedur wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246) orzekł w decyzji z dnia 1 października 2025 r. o odmowie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, czyli w innym zakresie niż toczące się postępowanie. Zatem brak jest niezbędnych danych do wydania takiej decyzji, zupełnie już pomijając kluczową kwestię, że Starosta w ogóle nie prowadził dotąd postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki 16/34. Odnosząc się do zarzutu, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał szeregu własnych ustaleń faktycznych i prawnych, co pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem o niemożności merytorycznego rozpoznania sprawy, organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze, jest ponownym rozpatrzeniem sprawy od początku, a zatem organ odwoławczy może dokonywać własnych ustaleń w toku postępowania. Jednak wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Stronie bowiem przysługuje prawo rozpatrzenia sprawy przed organami dwu instancji. Trudno jednak uznać, iż Starosta rozpatrzył wniosek strony dotyczący zmiany użytku gruntowego w sytuacji kiedy wydał orzeczenie o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co do podniesionej przez skarżących kwestii braku decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o której mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, co – zdaniem skarżących – pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2024 r., III SA/Łd 508/24, w którym sąd wskazał, że § 5 powołanego rozporządzenia określa etapy procedury klasyfikacyjnej i nie stanowi podstawy do automatycznego wyłączenia możliwości wykorzystania projektu klasyfikacji gruntów przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ II instancji stwierdził, że w przypadku projektu ustalenia klasyfikacji, aby ujawnić dane z niego wynikające, jednym z dwóch warunków jest jego przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale jest to warunek niewystarczający. Drugim niezbędnym warunkiem, który musi zostać spełniony, jest wymóg nałożony przez § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), czyli wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Bez wydania takiej decyzji, projekt ustalenia klasyfikacji pozostaje, co prawda przejęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale pozostaje jedynie na etapie projektu i nie ma podstaw do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków wynikającej z tego projektu nowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Operat z roku 2021 nie został zatwierdzony prawomocną decyzją w tym zakresie. Co do stanowiska skarżących, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania prowadzi do dalszego przedłużenia postępowania, co skutkuje pozornym, a nie rzeczywistym zapewnieniem stronie ochrony prawnej, organ odwoławczy uznał, że wbrew pozorom zastosowanie właśnie takiej procedury zapewnia stronie, iż sprawa będzie prawidłowo rozpatrzona przez organy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddano decyzję organu odwoławczego z dnia 28 stycznia 2026 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulację tę uzupełnia § 2a i § 2b art. 138 k.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zgodnie z drugim z nich, przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W świetle zmian w stanie prawnym, które doprowadziły do takiego uksztaltowania treści powyższych przepisów (zob. A. Krawczyk, uw. 11 do art. 138, w: W. Chróścielewski, A. Krawczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2025, lex/el) nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że decyzja kasacyjna może być wydana przez organ odwoławczy zupełnie wyjątkowo. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może to uczynić tylko wtedy, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna nie może więc być wydana, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że doszło do naruszeń przepisów o postępowaniu, ale nie dotyczy to okoliczności o istotnym wpływie na rozstrzygnięcie, które ma obowiązek sam wyjaśnić, do czego uprawnia i zobowiązuje go przepis art. 136 k.p.a. Jednakże nawet wtedy, gdy w postępowaniu pierwszej instancji nie wyjaśniono okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, ale strony złożyły zgodny wniosek o ich wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym ( art. 136 § 2 i 3 k.p.a.), organ odwoławczy ma obowiązek odstąpić od wydania decyzji kasacyjnej, przeprowadzić postępowanie dowodowe samodzielnie i wydać decyzję merytoryczną (art. 138 § 2b k.p.a.). Przepis art. 138 powinien być więc odczytywany w łączności z art. 136 k.p.a. Poza tym w sytuacjach, w których nie zachodzą okoliczności określone w art. 136 § 2 i 3 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). Zatem "żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca" (wyrok NSA z dnia 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, LEX nr 27339). Świadczy o tym dobitnie obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a., który nie operuje już dawną formułą "postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części", lecz wprowadza bardziej rygorystyczny model uzasadniania decyzji kasacyjnej i wymaga wykazania, dlaczego sprawa nie mogła zostać załatwiona merytorycznie w instancji odwoławczej. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy w każdym przypadku powinien wyjaśnić przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000, nr 9, poz. 338). Oprócz tego organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności organ pierwszej instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), a także, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie – określić wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Wyjątkowemu charakterowi decyzji kasacyjnej towarzyszy wyjątkowy sposób jej sądowej kontroli. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw wnosi się w krótszym, niż w przypadku skargi, bo 14-dniowym terminie od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.), krótszy jest też termin dla organu na przekazanie sądowi sprzeciwu od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy (art. 64c § 4 p.p.s.a.). Również sąd administracyjny ma obowiązek rozpoznać sprzeciw szybciej, niż skargę, a mianowicie na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądowej sprawy ze sprzeciwu również jest ograniczony – sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (art. 64e p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3). W rozpoznanej sprawie Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z treści tej decyzji, sprawa trwa od 1 stycznia 2024 r., kiedy to skarżący w dniu złożyli do Starosty wniosek dotyczący aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych dla działki ewidencyjnej nr 16/34 w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie A. Jako podstawę dokonania aktualizacji wskazali operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Z treści wniosku oraz wykazu zmian gruntowych załączonego do wyżej wymienionego operatu geodezyjnego wynikało, że postępowanie miało obejmować zmianę dotychczasowego oznaczenia użytków i klas gruntów części działki 16/34 z LsV na Lzr-PsV. Starosta stwierdził, że wniosek obejmuje on dwa różne zagadnienia, które winny zostać rozstrzygnięte w dwóch różnych postępowaniach. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 22 stycznia 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych na działce skarżących. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie organ II instancji uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym organ I instancji ponownie rozpatrzył wniosek skarżących dotyczący aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych dla działki ewidencyjnej nr 16/34, dokonał oceny wniosku, jedynie w części obejmującej żądania zmiany oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji z "LsV" na "Lzr-PsV", na podstawie wskazanej we wniosku dokumentacji geodezyjnej – operatu [...]. Po zakończeniu postępowania Starosta wydał decyzję z dnia 28 marca 2024 r. o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr 16/34 położonej w powiecie łódzkim wschodnim, gminie A, obrębie ewidencyjnym [...], poprzez wykreślenie dotychczasowego oznaczenia "Ls" i wpisanie w to miejsce "Ps". Decyzją z dnia 24 maja 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. Następnie, na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 grudnia 2024 r. III SA/Łd 508/24 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, że organ I instancji w decyzji z 28 marca 2024 r., utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją, nie w pełni rozstrzygnął o żądaniu skarżących zawartym we wniosku, a w zasadzie je w sposób nieuprawniony zmodyfikował. Decyzją z dnia 28 marca 2024 r. odmówił bowiem aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na działce ewidencyjnej nr 16/34 w zakresie oznaczenia użytku gruntowego na poprzez wykreślenie dotychczasowego użytku Ls (las) i wpisanie w to miejsce Ps (pastwiska trwałe), podczas gdy we wniosku skarżący wyraźnie wnosili o zmianę użytku na Lzr (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) – PsV (pastwiska trwałe). Wadliwości tej nie dostrzegł organ II instancji. Nie odniósł się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji zwracały się do skarżących w celu wyjaśnienia treści ich żądania. Nie wynika także, aby skarżący zmienili swoje żądanie. Organy administracji obu instancji prowadziły zatem postępowanie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie dotychczasowego użytku Ls (las) i wpisanie w to miejsce Ps (pastwiska trwałe), podczas gdy we wniosku skarżący wnosili o zmianę użytku na Lzr (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) – PsV (pastwiska trwałe). Sąd podkreślił, że dokonując wpisu w ewidencji gruntów i budynków, jak również dokonując aktualizacji istniejących wpisów, zarówno tych dotyczących stanu prawnego, jak i tych dotyczących danych faktycznych, które ujawniane są w ewidencji, podstawową zasadą, którą należy mieć na uwadze, jest zasada aktualności. W operacie ewidencji gruntów należy ujawniać aktualny rodzaj użytku gruntowego istniejący na gruncie, stąd też istotne są aktualne ustalenia co do istniejącego rodzaju użytku gruntowego, a nie ustalenia dotyczące ujawnionych w przeszłości użytków. W ocenie sądu przekazane przez organ II instancji akta sprawy nie pozwalają stwierdzić, aby takie ustalenia zostały w sposób prawidłowy i wystarczający przeprowadzone. Nie zostały we właściwy sposób, pozwalający na ich weryfikację sądowi i skarżącym, udokumentowane w aktach sprawy. Sąd zauważył, że z uzasadnienia decyzji z dnia 28 marca 2024 r. wynika, że ujawniony kontur użytku las jest zgodny z konturem z 1966 r. złożonym w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz z nieobowiązującym już uproszonym planem urządzenia lasu oraz opracowanym projektem uproszczonego planu urządzenia lasu, który nie wszedł w życie ze względu na złożone do niego uwagi. Organ I instancji powołał się zatem na dokument sprzed 58 lat oraz nieobowiązujące w dacie wydania decyzji uproszczone plany urządzenia lasu. Nadto organ I instancji stwierdził, że decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o nieważności aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów z uwagi na błędnie sporządzony operat klasyfikacyjny dotyczący projektu ustalenia klasyfikacji gruntów. Tymczasem z decyzji z dnia 5 sierpnia 2022 r. wynika, że upoważniony klasyfikator nie uwzględnił zapisów uproszczonego planu urządzenia lasu. Część gruntu na działce objęta uproszczonym planem urządzenia lasu powinna była być poddana gleboznawczej klasyfikacji gruntów jako grunt leśny i jako taki ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. Przy czym w decyzji z dnia 5 sierpnia 2022 r. nie określono, o którą część działki skarżących chodzi. Decyzja z dnia 5 sierpnia 2022 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Geodety Kraju z 22 października 2022 r., który podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie konieczności uwzględnienia uproszczonego planu urządzenia lasu. Wskazał na dokumentację znajdującą się w operacie technicznym stanowiącym projekt, na który w rozpoznawanej sprawie powoływali się skarżący. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji powtórzył argumentację organu pierwszej instancji jakoby przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 sierpnia 2022 r. stanowił wadliwie sporządzony projekt, który nie może być podstawą ujawnienia zmian. Powołał się przy tym na niedysponowanie przez organy dokumentacją geodezyjną pozwalającą na dokonanie zmiany. Sąd podkreślił, że wprawdzie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 2666/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 21 października 2022 r., lecz wyrok ten nie jest prawomocny. Ocena prawna traci natomiast moc wiążącą w przypadku zmiany prawa oraz zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Co więcej z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, aby WSA w Warszawie oceniał prawidłowość przedłożonego przez skarżących projektu ustalenia klasyfikacji gruntów. Sąd ten jedynie podzielił stanowisko organu, że wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji było nieuwzględnienie przez Starostę uproszczonego planu urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r., zatwierdzonego decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z 11 grudnia 2013 r. Dalej Sąd wskazał, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadziły szczególne rozwiązania w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków w przypadku lasu. Z rozwiązaniami tymi korespondują przepisy ustawy o lasach. Zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, a stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Wskazany przepis art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Przepis ten należy uznać za stanowiący wyjątek, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Nałożony w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów. Z powyższych dwóch artykułów bezspornie wynika tyle, że w przypadku gdy zostały przyjęte plany urządzenia lasu i uproszczone plany urządzenia lasu, to organ ewidencyjny związany jest tymi planami, ale tylko w części dotyczącej granic i powierzchni lasów. Dopóki zatem w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Jednocześnie w świetle przytoczonych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las. Sąd podkreślił, że w rozpoznanej sprawie poza sporem jest, że zarówno w dacie złożenia przez skarżących wniosku z 1 stycznia 2024 r. wszczynającego postępowanie, jak w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji – 28 marca 2024 r. oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji – 24 maja 2024 r., brak już było dla działki skarżących obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów administracji było ustalenie, czy znajdujący się na działce skarżących rodzaj użytku gruntowego jest lasem, a tym samym, że istniejący w ewidencji gruntów wpis rodzaju użytku gruntowego Ls – las zachowuje swoją aktualność. Sąd wskazał, że w rozporządzeniu z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 219) w § 10 określono, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zawiera znajdująca się w tym załączniku tabela, która w odniesieniu do użytków gruntowych – Lasów Ls (lp. 10) stanowi, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1356, z późn. zm.). Stąd też zawarta w art. 3 ustawy o lasach definicja lasu ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu. Zgodnie z art. 3 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest więc to, czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o lasach. W ocenie sądu w tym zakresie takich ustaleń nie poczyniono, a przynajmniej ich nie udokumentowano w aktach sprawy. W związku z powyższym nie można stwierdzić, czy na działce skarżących nr 16/34 znajduje się las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie pozwoli na ustalenie, czy mamy do czynienia z lasem, o którym stanowi art. 3 ustawy o lasach, zlokalizowanym na działce skarżących. Sąd zwrócił uwagę, że zawarta w ewidencji gruntów i budynków informacja dotycząca rodzaju użytków gruntowych i ich klas bonitacyjnych jest informacją, która dotyczy stanu faktycznego istniejącego na gruncie, który może ulegać zmianie, np. w wyniku czynności podejmowanych przez uprawniony podmiot czy samoistnie w wyniku zjawisk przyrodniczych. Obowiązujące aktualnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi w § 4 pkt 4, że z urzędu klasyfikację przeprowadza się na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych – w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji. W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje: 1) sporządzenie opisu fizjograficznego; 2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji; 3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań; 4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych; 5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych; 6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych; 7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej; 8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych. Z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do działki skarżących miała miejsce taka okresowa weryfikacji danych ewidencyjnych w trybie określonym w rozporządzeniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Co więcej, niezrozumiałe jest – zdaniem Sądu – stwierdzenie organu, że "operat techniczny wykonany w trybie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) nie został zatwierdzony decyzją właściwego organu na podstawie § 5 tego rozporządzenia, nie może być także obecnie podstawą do aktualizacji ewidencji gruntów". Nie jest bowiem sporne, że projekt ustalenia klasyfikacji gruntów sporządzony przez klasyfikatora Z. M. w 2021 r. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powołany przez organ drugiej instancji § 5 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z kolei w ust. 1 stanowi, że przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Natomiast według § 5 ust. 2 tego rozporządzenie czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Z tych względów sąd uznał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy administracji nie wyjaśniły w sprawie stanu faktycznego i zaniechały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Nie w pełni rozstrzygnęły o żądaniu skarżących zawartym we wniosku dokonując jego nieuprawnionej modyfikacji i nie uzasadniły wystarczająco zajętego w sprawie stanowiska. Tym samym organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a organ drugiej instancji ponadto art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta wydał decyzję z dnia 17 października 2025 r. o odmowie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów polegającej na zmianie dotychczasowego oznaczenia "LsV" na "Lzr - PsV" dla działki ewidencyjnej 16/34 z obrębu ewidencyjnego [...] w gminie A. Od tej decyzji strony złożyły odwołanie, a organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten ustalił, że zarządzeniem Nr 134/2024 Starosty z dnia 3 grudnia 2024 r. został zatwierdzony na okres od dnia 01.01.2024 r. do dnia 31.12.2033 r. uproszczony plan urządzenia lasu obręb [...] gmina A. Na skutek złożonego przez skarżących wniosku w zakresie nieujmowania działki ewidencyjnej nr 16/34 w uproszczonym planie urządzenia lasu (UPUL), Starosta wydał decyzję z 6 października 2025 r. orzekającą: o uznaniu wniosku w sprawie uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego dla obrębu ewidencyjnego [...], gmina A., na okres od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2033 r., w zakresie nieujmowania w tym planie działki ewidencyjnej nr 16/34; o nieuznaniu tego wniosku w zakresie przyjęcia, że część gruntu wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr 16/34 nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach. Decyzja ta została uchylona jednak przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r. w części dotyczącej nieuznania wniosku w sprawie uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego dla obrębu ewidencyjnego [...], gmina A, na okres od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2033 r., w zakresie przyjęcia, że część gruntu wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr 16/34 nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji. Natomiast decyzja Starosty w części, dotyczącej uznania wniosku w zakresie nieujmowania działki ewidencyjnej nr 16/34 w uproszczonym planie urządzenia lasu została utrzymana w mocy. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że działka 16/34 nie jest na chwilę obecną objęta w uproszczonym planie urządzenia lasu. Dalej organ odwoławczy ustalił, że Starosta wydał również decyzję z dnia 6 października 2025 r. na podstawie Inwentaryzacji Stanu Lasu, w której określił zadania z zakresu gospodarki leśnej na okres od 01.01.2024 r. do 31.12.2033 r. dla lasu położonego na działce 16/34. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu odwoławczego, wynika z tego, że na na pewnej części działki 16/34 występuje las. Do akt sprawy nie został jednak dołączony załącznik graficzny, który przesądzałby, że obecnie las znajduje się dokładnie na tej części działki, na której w tym momencie w ewidencji gruntów i budynków ujawniony jest użytek gruntowy oznaczany symbole Ls - lasy. Głównym jednak powodem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było to, że decyzja Starosty o odmowie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów została wydana po uchyleniu przez WSA w Łodzi wyrokiem III SA/Łd 508/24 wcześniejszej decyzji Starosty, czyli decyzji z dnia 28 marca 2024 r. o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytku gruntowego, poprzez wykreślenie dotychczasowego oznaczenia "Ls" i wpisanie w to miejsce "Ps". Obie te decyzje wydane zostały na skutek rozpatrzenia sprawy, która została zapoczątkowana wnioskiem strony z dnia 1 stycznia 2024 r. uzupełnionym pismem z dnia z dnia 24 stycznia 2024 r., w którym strony żądają zmiany rodzaju użytków gruntowych. Tymczasem Starosta nie przeprowadziwszy procedur wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246) oraz przede wszystkim wbrew żądaniu strony i wbrew toczącemu się postępowaniu w sprawie zmiany użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków oraz nie stosując się do wyroku III SA/Łd 508/24, orzekł w decyzji z dnia 17 października 2025 r. o odmowie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, czyli w innym zakresie niż toczące się postępowanie. Wprawdzie pierwotny wniosek stron z 1 stycznia 2024 r. dotyczył co prawda aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych, ale organ I instancji w pierwszej kolejności rozpoznał wniosek w zakresie zmiany użytków gruntowych. Jest to z zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków użytków grantowych i ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, to dwa różne zagadnienia, rozstrzygane w dwóch różnych postępowaniach. Jest również zrozumiałe, że gdy żądanie dotyczy ww. dwóch zagadnień, to w pierwszej kolejności organ musi przeprowadzić postępowanie w zakresie zmiany użytku grantowego, a następnie przeprowadzić ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla zmienionego użytku. Zresztą jak wynika z samego uzasadnienia decyzji Starosty, nie prowadził on postępowania w zakresie, w którym orzekł, czyli w zakresie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z "obowiązkiem organów administracji było ustalenie, czy znajdujący się na działce skarżących rodzaj użytku gruntowego jest lasem, a tym samym, że istniejący w ewidencji gruntów wpis rodzaju użytku gruntowego Ls - las zachowuje swoją aktualność", jednak w tym zakresie Starosta nie wykonał żadnych ustaleń. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu strony utrzymują nadal, że Starosta miał pełne podstawy do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony na podstawie projektu ustalenia klasyfikacji grantów sporządzonego przez klasyfikatora Z. M. w 2021 r., gdyż ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednak, zdaniem organu odwoławczego, w przypadku ww. opracowania, aby ujawnić dane z niego wynikające, jednym z dwóch warunków jest jego przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale jest to warunek niewystarczający. Drugim niezbędnym warunkiem, który musi zostać spełniony, jest wymóg nałożony przez § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246), czyli wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Bez wydania takiej decyzji, projekt ustalenia klasyfikacji pozostaje, co prawda przejęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ale pozostaje jedynie na etapie projektu i nie ma podstaw do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków wynikającej z tego projektu nowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Operat z roku 2021 nie został zatwierdzony prawomocną decyzją w tym zakresie. Co do zawartego w odwołaniu stwierdzenia, że w dniu 9 maja 2025 r. pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] został operat geodezyjny geodety uprawnionego P. W. zmieniający użytek gruntowy dla części działki z "Ls" na "Lzr-Ps", organ odwoławczy uznał, że to opracowanie geodezyjne [...] obejmowało w swym zakresie zmianę użytku gruntowego dla części działki 16/34 z "Ls" na Lzr - Ps". Operat ten został pozytywnie zweryfikowany przez Starostę w dniu 9 maja 2025 r. i został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednak Starosta uznał, iż dane z niego wynikające nie mogą zostać ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Jak ustalił organ odwoławczy, w sprawie operatu [...] Starosta prowadzi odrębne postępowanie administracyjne, które zakończy się stosowną decyzją. Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że zakres sprawy, który wymaga ponownego rozpatrzenia jest znaczny, co uniemożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Starosta rozpatrując sprawę ponownie musi ograniczyć swoje orzeczenie jedynie do zakresu wniosku i zakresu wszczętego postępowania bez jego rozszerzania. Starosta musi również wziąć pod uwagę zmieniający się stan prawny w przedmiotowej sprawie, mając w szczególności na uwadze prawomocność decyzji na podstawie, których będzie orzekać. Tak przedstawiona argumentacja organu odwoławczego nie świadczy, zdaniem Sądu, o spełnieniu przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Samo stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, nie jest wystarczające do zastosowania tego przepisu. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zarazem że brak było podstaw do usunięcia dostrzeżonych uchybień w postępowaniu odwoławczym przy wykorzystaniu instrumentów przewidzianych w art. 136 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera takiego wywodu. Organ odwoławczy w istocie skoncentrował się na wykazaniu, że Starosta błędnie określił przedmiot rozstrzygnięcia, że sentencja decyzji dotyczyła odmowy aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, podczas gdy jej uzasadnienie odnosiło się do zmiany użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków, oraz że organ I instancji nie wykonał należycie wskazań wynikających z wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2024 r., III SA/Łd 508/24. Są to jednak przede wszystkim zarzuty odnoszące się do wadliwości samego rozstrzygnięcia i do nieprawidłowego ujęcia przedmiotu sprawy, a nie do wykazania, iż dla jej załatwienia niezbędne było ponowne prowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, którego organ odwoławczy nie mógł już uzupełnić. Innymi słowy, z motywów decyzji kasacyjnej wynika raczej, że organ II instancji dopatrzył się wad w sposobie sformułowania sentencji decyzji Starosty, w określeniu granic sprawy administracyjnej oraz w subsumcji stanu faktycznego pod właściwe przepisy prawa, aniżeli tego, że materiał dowodowy pozostawał na tyle niekompletny, iż bez ponownego prowadzenia postępowania przez organ I instancji wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego było niemożliwe. Tego rodzaju uchybienia, choć mogą być doniosłe, nie uzasadniają jeszcze automatycznie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przypomina, że przepis ten nie może być wykładany rozszerzająco, a organ odwoławczy nie może sięgać po decyzję kasacyjną wyłącznie dlatego, że dostrzega błędne ujęcie sprawy przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód do wydania w takich warunkach decyzji reformatoryjnej, a z pewnością nie jest to przesłanka decyzji kasayjnej. Za szczególnie istotne Sąd uznał także to, że organ odwoławczy sam poczynił szerokie ustalenia faktyczne i prawne. Ustalił bowiem m.in. istnienie i dalsze losy uproszczonego planu urządzenia lasu, treść decyzji Starosty z dnia 6 października 2025 r., treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2025 r., a także odniósł się do inwentaryzacji stanu lasu. Nie wyjaśnił przy tym, dlaczego braku załącznika graficznego, który pozwalałby przesądzić, czy obecny zasięg lasu pokrywa się z konturem oznaczonym w ewidencji symbolem "Ls" był dla niego przeszkodą, której nie dało się usunąć w ramach art. 136 k.p.a. To także narusza art. 138 § 2 k.p.a., który – jak już wcześniej zaznaczono – musi być odczytywany łącznie z art. 136 k.p.a. Innymi słowy, skoro organ II instancji był w stanie odtworzyć i ocenić tak szeroko stan sprawy, to tym bardziej ciążył na nim obowiązek wykazania, dlaczego w tych realiach nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. i wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Tego zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło, co należy odczytywać jako możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, z której organ odwoławczy nie skorzystał, mimo że powinien. Nieprzekonujące jest przy tym stanowisko organu odwoławczego, jakoby wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. samo przez się prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. To właśnie postępowanie odwoławcze ma z założenia charakter nie tyle kontrolny, co merytoryczny. Gdyby sam fakt wadliwego rozpoznania sprawy przez organ I instancji oznaczał konieczność każdorazowego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, kompetencja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby w istocie bez znaczenia. Takiego rezultatu nie da się pogodzić ani z obecnym brzmieniem art. 136 i art. 138 k.p.a., ani z ratio legis kolejnych zmian ustawodawczych, w tym zmian dokonanych nowelizacją z 2017 r., które miały na celu m.in. złagodzenie kategorycznej dotąd zasady dwuinstancyjności (zob. brzmienie art. 15 k.p.a. przed i po nowelizacji), a także ograniczenie nadużywania decyzji kasacyjnych i mobilizowanie organów odwoławczych do pełniejszego korzystania z kompetencji merytorycznych. Nie można również pominąć, że organ odwoławczy nie wskazał w sposób dostatecznie konkretny, jakie dokładnie okoliczności faktyczne mają zostać ponownie wyjaśnione przez organ I instancji i dlaczego właśnie one mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej operuje stwierdzeniami ogólnymi, odwołującymi się do "innego zakresu postępowania", "braku niezbędnych danych" czy "znacznego zakresu sprawy", lecz nie precyzuje, które elementy materiału dowodowego są niewystarczające oraz z jakich względów organ odwoławczy nie mógł braków tych usunąć samodzielnie albo przez zlecenie dokonania określonych czynności na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Tymczasem już w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, powinien nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., ale także wyjaśnić, dlaczego nie zastosował art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu taki brak jest w niniejszej sprawie tym bardziej widoczny, że organ II instancji sam powołuje się na okoliczności, które miałyby przemawiać za koniecznością dalszego ustalania stanu faktycznego, a jednocześnie nie wyjaśnia, dlaczego ustalenia te nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Dotyczy to zwłaszcza kwestii związanej z zasięgiem części działki, na której może występować las, oraz relacji pomiędzy aktualnym stanem gruntu a dokumentami dotyczącymi ewidencji i gospodarki leśnej. Jeżeli rzeczywistym problemem pozostawał brak dostatecznej korelacji pomiędzy dokumentacją opisową i graficzną, to nie zostało wykazane, by usunięcie tej wątpliwości wymagało ponownego prowadzenia całego postępowania przez organ I instancji, a nie jedynie uzupełnienia materiału sprawy. W świetle art. 136 k.p.a. jest przecież jasne, że postępowanie dowodowe przed organem II instancji ma wprawdzie charakter uzupełniający, ale właśnie po to istnieje, aby nie odsyłać sprawy bez potrzeby do ponownego rozpoznania. Nie usuwa powyższych zastrzeżeń także to, że organ odwoławczy sformułował pewne wskazania dla Starosty. Wskazania te mają bowiem w znacznej mierze charakter ogólnikowy. Sprowadzają się zasadniczo do nakazu ograniczenia orzeczenia do zakresu wniosku i wszczętego postępowania oraz uwzględnienia zmieniającego się stanu prawnego i prawomocności określonych decyzji. Nie jest to jednak tożsame z realizacją obowiązku wynikającego z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., który wymaga wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie zabrakło sprecyzowania, jakie ustalenia faktyczne są jeszcze konieczne, jakie dowody należy przeprowadzić oraz jakie znaczenie będą miały one dla rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykazał w sposób wymagany przez art. 138 § 2 k.p.a., iż w sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie przesądza przy tym, jakie rozstrzygnięcie organ II instancji ma ostatecznie wydać po rozpoznaniu odwołania, albowiem pozostaje to poza granicami kognicji sądu rozpoznającego sprzeciw. Na podstawie art. 64e p.p.s.a. kontrola Sądu ogranicza się bowiem do oceny, czy istniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro zaś przesłanki te nie zostały należycie wykazane, sprzeciw podlegał uwzględnieniu, a zaskarżona decyzja uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego obejmującego wpis od sprzeciwu (art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). ak