III SA/Łd 1162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. M.-W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 oddala skargę. III SA/Łd 1162/13 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...] (Nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. M-W, w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z [...] (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ II instancji powołał: art. 138 § 2 k.p.a.; art. 15 ust. 1, art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE z 31 stycznia 2009 r., Nr L 030, str. 16-99 [dalej: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009]; art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz UE z 28 stycznia 2011 r. Nr L 25, str. 8, ze zm. [dalej: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 65/2011], art. 6 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE z 2 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65) [dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 122/2009]; art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64 poz. 427, ze zm.) [dalej: ustawa), § 2 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 pkt 1, § 7 pkt. 2, § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2a, § 28 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262, ze zm.) w związku z § 46 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361); art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634, ze zm.); art. 7 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 116 poz. 975) [dalej: ustawą o rolnictwie ekologicznym], art. 2 lit p, art. 27 i 28 Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.Urz. UE z dnia 20 lipca 2007 r. Nr L 189 str. 1 [dalej: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 834/2007. Organy ustaliły następujący stan faktyczny sprawy: J. M-W złożyła w dniu 11 czerwca 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w którym zadeklarowała realizację pakietu: - rolnictwo ekologiczne, w ramach wariantu: 2.3 trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawienia) na działce rolnej o powierzchni 3,60 ha; 2.6 uprawy warzywnicze (w okresie przestawienia) na działce rolnej o powierzchni 0,20 ha. Do wniosku strona dołączyła materiał graficzny, na którym wskazała położenie zgłoszonych do płatności działek rolnych. Pismem z dnia 1 października 2012 r. organ I instancji wezwał J. M. –W. do złożenia wyjaśnień wskazując, że we wniosku o przyznanie płatności nie wykazała gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 94, 175, 157, 77/1, 156/2 objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. organ I instancji poinformował stronę o możliwości dokonania zwrotu płatności rolnośrodowiskowej przyznanej do gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 94, 175, 157, 77/1, 156/2, na których nie zostało dochowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Następnie w dniu 15 stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał J. M. –W. do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami pomiędzy deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych, a danymi zamieszczonymi w wykazie z jednostki certyfikującej wystawionym w dniu 13 listopada 2012 roku. Zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2013 r. organ I instancji poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. W dniu 27 maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał, w której odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej i nałożył sankcje wieloletnie oraz ustalił wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programów rolnośrodowiskowych. J. M-W wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W dniu [...] Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z [...] (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wstępnej części uzasadniania organ odwoławczy szeroko zaprezentował treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i wskazał, że przy rozstrzyganiu o zasadności przyznania płatności, w szczególności w zakresie zbierania materiału dowodowego zastosowanie będą mieć odpowiednio przepisy procedury administracyjnej (k.p.a.). W tym kontekście, w ocenie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, stwierdzić należało, iż postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego w dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. W opinii organu odwoławczego postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej J. M-W przeprowadzone zostało z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów. Uzasadniając swoje stanowisko w tym przedmiocie organ II instancji podniósł, że odmawiając stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu: rolnictwo ekologiczne, w wariancie: trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawienia), oraz ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programów rolnośrodowiskowych, organ I instancji wskazał na rozbieżność pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez rolnika we wniosku a powierzchnią potwierdzoną przez jednostkę certyfikującą, co – jak podkreślił organ odwoławczy - nie znajduje potwierdzenia w przekazywanych przez jednostki certyfikujące wykazach producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Jak bowiem ustalił organ odwoławczy na podstawie wykazu z dnia 31 października 2012 r. oraz jego korekty z dnia 13 listopada 2013 r., jednostka certyfikująca – B. Sp. z o.o., potwierdziła, że J. M. –W. realizuje wariant: trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawienia/konwersji) na powierzchni 3,60 ha, tym samym rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR stoi w sprzeczności z informacją przekazaną przez jednostkę certyfikującą. W związku z powyższym organ odwoławczy nakazał organowi I instancji ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy w sprawie będącej przedmiotem postępowania spełnione zostały przesłanki przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizacje pakietu: rolnictwo ekologiczne w wariancie: trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawienia), o których mowa w § 7 pkt 2 Rozporządzenia, opierając się przy tym na dostępnych organom ARiMR wykazach przekazywanych przez jednostki certyfikując. Dalej organ odwoławczy wskazał, że płatność rołnośrodowiskową za realizacje wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, jest przyznawana do powierzchni działek rolnych nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych - system LPIS. Organ II instancji wskazał przy tym, że ustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), o którym mowa w § 13 ust. 2a Rozporządzenia, następuje w trakcie kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej, tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności, których granice są określone na podstawie ortofotomapy. W opinii organu odwoławczego powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością na działce ewidencyjnej nr 90, ustalona przez organ I instancji w toku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, budzi wątpliwości, nie jest bowiem zgodna z maksymalnym kwalifikowanym obszarem wyznaczonym dla tych działek w systemie ZSZiK. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i na podstawie danych zawartych w bazie referencyjnej powierzchni PEG oraz w oparciu o analizę dostępnej w systemie ZSZiK ortofotomapy ustalić powierzchnię spełniającą warunki przyznania płatności na działce ewidencyjnej nr 90. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. M-W zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wnosiła o przyznanie płatności w pełnej wysokości za rok 2012. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie ograniczyła się do stwierdzenia, że Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR mógł orzec sam o przyznaniu płatności na rok 2012, a nie przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżąca popierała skargę i stwierdził, że nie wyjaśniono wątpliwości co do powierzchni działek, rodzaju upraw oraz powierzchni działki pod budynkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję organu odwoławczego uchylającą w całości decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wprawdzie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym, to należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Trafnie w tym względzie organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, które miały istotne znaczenie dla końcowego rozpatrzenia sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, że organ orzekający, kompetentny do wydania decyzji co do istoty sprawy wpierw ustala jakie normy prawne obowiązują, które z nich mają zastosowanie w konkretnym przypadku, a następnie dokonuje ich subsumpcji pod ustalony stan faktyczny. Stwierdzając, że stan faktyczny odpowiada hipotezie normy (opisanej w niej sytuacji), stosownie do dyspozycji, wydaje rozstrzygnięcie o określonej treści. W analizowanym przypadku organ I instancji w swojej decyzji zawierając ustalenia stanu faktycznego wskazał na rozbieżność pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez rolnika we wniosku a powierzchnią potwierdzoną przez jednostkę certyfikującą, co jednak najważniejsze w niniejszej sprawie, a na co wskazał organ odwoławczy, powyższe ustalenia nie znajdowały jednak potwierdzenia w przekazywanych przez jednostki certyfikujące wykazach producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Jak bowiem trafnie podniósł organ odwoławczy – wskazując na wykaz z dnia 31 października 2012 r. oraz jego korektę z dnia 13 listopada 2013 r. - jednostka certyfikująca (B. Sp. z o.o.) potwierdziła, że J. M. –W. realizuje wariant: trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawienia/konwersji) na powierzchni 3,60 ha. Tym samym zauważyć należy, iż rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w tym zakresie stoi wprost w sprzeczności z informacją przekazaną przez jednostkę certyfikującą, a to samo w sobie stanowi o nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Dalej wskazać należy, iż równie zasadnie zakwestionował organ odwoławczy pierwszoinstancyjne ustalenia faktyczne związane z ustaleniem powierzchni spełniającej warunki przyznania płatności na działce ewidencyjnej nr 90. Przypomnieć jedynie należy, że płatność rolnośrodowiskowa za realizacje wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, przyznawana jest w stosunku do powierzchni działek rolnych nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych - system LPIS. Przy czym, ustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru następuje w trakcie kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie maksymalnego kwalifikowanego obszaru stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej, tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności, których granice są określone na podstawie ortofotomapy. W analizowanym przypadku, na co trafnie wskazał organ odwoławczy, powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością na działce ewidencyjnej nr 90, ustalona przez organ I instancji w toku kontroli administracyjnej, budziła wątpliwości. Nie była ona bowiem zgodna z maksymalnym kwalifikowanym obszarem wyznaczonym dla tych działek w systemie ZSZiK. Zatem i w tym przypadku organ I instancji nie przeprowadził prawidłowych ustaleń faktycznych, podając dane niezgodne z rzeczywistością. Od powyższych ustaleń natomiast zależy, czy skarżąca winna faktycznie otrzymać płatności rolnośrodowiskowe w 2012 r. Ustalenia te zatem niewątpliwie stanowią zakres istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie musi być zaś w znacznej części przeprowadzone od nowa z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych, które nieprawidłowo przyjął organ pierwszoinstancyjny. Wskazać także w tym zakresie należy na podnoszone przez skarżącą, a w szczególności uwypuklone na rozprawie przed Sądem niewyjaśnienie wątpliwości co do powierzchni działek, rodzaju upraw oraz powierzchni działki pod budynkami. Wskazanie zatem przedmiotu i zakresu nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (uchybień proceduralnych) daje asumpt do stwierdzenia, że organ odwoławczy miał kompetencje do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a., także przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznaczającą konieczność dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy - przez organy każdej z instancji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykazał więc w sposób dostateczny, że naruszenie przepisów postępowania i nie wyjaśniony przez organ I instancji zakres okoliczności faktycznych w sprawie, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem podjętego przez niego rozstrzygnięcia. Reasumując, w ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydając swoją decyzję wskazał również organowi pierwszej instancji jakie okoliczności winien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. R.A.