III SA/Łd 1169/13

Dnia 23 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. F., J. J., M. K.-B. i H. D. na uchwałę Zarządu Powiatu w B. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie przyjęcia harmonogramu likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł. oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Zarząd Powiatu w B. przyjął harmonogram likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł.. I. C., A.F., J.J., M. K.- B. , E. P., T.S., T.T. i H.D., działając na podstawie art. 87 ust. 1 i 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę wskazując, iż organ przyjął powyższy harmonogram likwidacji placówki w terminie niezgodnym z zapisami Uchwały Rady Powiatu z dnia 23 maja 2012 r. oraz wdrożył procedurę likwidacji placówki z naruszeniem art. 59 ust. 1 Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.). Skarżący wskazali, iż są byłymi pracownikami Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł., z którymi rozwiązano stosunek pracy z dniem 31 sierpnia 2012 r. na podstawie uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...]. w sprawie likwidacji MOW w Ł. oraz art. 20 ust 1 pkt. 1 Karty Nauczyciela. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały zarządu powiatu oraz czynności likwidacji MOW w Ł. oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze opisano następujący stan faktyczny: Rada Powiatu w B. w dniu [...]. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł. w celu utworzenia Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w Ł., a następnie w dniu [...] uchwałę ostateczną nr [...] w sprawie Likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł.. W dniu [...]. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze unieważniające uchwałę z dnia [...] w sprawie likwidacji placówki, z powodu naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 59 ust 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez niedopełnienie obowiązku konsultacji uchwały intencyjnej lub uchwały ostatecznej z Forum Związków Zawodowych oraz niezawiadomienie o zamiarze likwidacji placówki wszystkich rodziców uczniów w ustawowym 6-miesięcznym terminie poprzedzającym likwidację Ośrodka. W związku z rozstrzygnięciem organu nadzoru, Zarząd Powiatu uchylił w dniu [...] uchwałę nr [...] z dnia [...] o przyjęciu harmonogramu likwidacji MOW w Ł., procedura likwidacyjna nie została wszczęta i placówka nie została zlikwidowana w terminie wskazanym w uchwale. 1 września 2012 r. utworzony został Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii w Ł.. W wyniku skargi wniesionej przez Radę Powiatu B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru zostało uchylone orzeczeniem WSA z dnia 12 października 2012 r. (III SA/Łd 757/12), utrzymanym następnie w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 14 maja 2013r. (I OSK 263/13) oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...] od wyroku sądu I instancji. Powodem uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego było niewskazanie przez organ nadzoru danych osób, których nie powiadomiono o likwidacji placówki oraz nieprzedstawienie dowodów, że występujące w sprawie związki zawodowe są (lub nie) reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. Z uwagi na stwierdzone przez sądy obydwu instancji istotne braki materiału dowodowego, sąd nie zajął stanowiska, czy Powiat [...] zrealizował obowiązek wynikający z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz obowiązek prawidłowego zawiadomienia rodziców wychowanków o zamiarze likwidacji placówki, wynikający z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Niemniej jednak, w związku z uchyleniem przez sąd rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwała Rady Powiatu w B. z dnia [...]. w sprawie likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego wróciła do obrotu prawnego. W dniu [...] Zarząd Powiatu, na podstawie ww. uchwały Rady Powiatu z dnia [...]., podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia harmonogramu likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł., z którego wynika, że placówka ma zostać zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2013 r. W ocenie skarżących termin ten jest niezgodny z zapisami uchwały Rady Powiatu, która jako datę likwidacji placówki i wchodzących w jej skład szkół wyznaczyła 31 sierpnia 2012 r. Także w podjętej uprzednio uchwale intencyjnej Rada Powiatu wyraziła zamiar likwidacji MOW z końcem sierpnia 2012 r. i wobec faktu, iż zamiar ten nie został zrealizowany, nie określiła do dnia dzisiejszego, czy zamiar ten podtrzymuje i w jakim terminie likwidacja placówki miałaby nastąpić. Przeciwnie - w ciągu roku szkolnego 2012/13 zarząd powiatu podjął wiele decyzji świadczących o odstąpieniu organu prowadzącego od zamiaru likwidacji placówki. Wskazano ponadto, iż organ prowadzący w ogóle nie podjął czynności powiadamiania rodziców wychowanków o zamiarze likwidacji MOW w Ł.. O planach likwidacji placówki nie zostały również powiadomione związki zawodowe reprezentujące interesy pracowników placówki. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący wskazali, iż w ich ocenie zamiar likwidacji MOW w Ł. powinien być wyrażony podjęciem uchwały intencyjnej, określającej datę planowanej likwidacji MOW. Uchwała intencyjna z dnia [...] w sprawie zamiaru likwidacji MOW w Ł. w celu utworzenia MOS w Ł. została co prawda podjęta, jednak wyznacza termin likwidacji placówki na dzień 31 sierpnia 2012 r., zatem powinna zostać zmieniona, czego organ nie uczynił. Skarżący wskazali, że określenie dokładnej daty likwidacji placówki dotyczy nie tylko uchwały w sprawie zamiaru likwidacji placówki, ale przede wszystkim uchwały ostatecznej, jaką w omawianej sprawie stanowi uchwała Rady Powiatu w B. z dnia [...] w sprawie likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł.. Datą likwidacji placówki wskazaną w niniejszej uchwale jest dzień 31 sierpnia 2012 r. Ponieważ ośrodek nie został w tym terminie zlikwidowany, organ prowadzący powinien wyznaczyć kolejną datę likwidacji. Powołano orzecznictwo NSA dotyczące art. 59 ust. 1 u.s.o. Skarżący podnieśli, że Uchwała Rady Powiatu w B. z dnia [...] po wyroku NSA uchylającym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] ponownie znalazła się w obrocie prawnym, co dawało możliwość organowi stanowiącemu dokonać w niej zmian lub ją unieważnić. Podjęcie jakiejkolwiek decyzji przez Radę Powiatu w tej sprawie dałoby zarówno rodzicom wychowanków, jak i skarżącym oraz reprezentującym ich interesy organizacjom społecznym, możliwość odwołania się od tej decyzji do sądu administracyjnego oraz przedstawienie argumentów świadczących o tym, że likwidacja MOW w Ł. w roku 2013 przebiega z istotnym naruszeniem prawa. Tej możliwości zostali jednak pozbawieni. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że od daty podjęcia uchwały w sprawie likwidacji placówki do czasu wszczęcia przez Zarząd Powiatu procedury likwidacyjnej upłynął znaczny okres, w którym zaistniały istotne zmiany dotyczące stanu faktycznego związanego z likwidacją MOW w Ł., w związku z czym zasadne było ponowne rozpatrzenie sprawy likwidacji MOW przez radnych powiatu oraz ponowne przeprowadzenie procedury informacyjnej i konsultacyjnej, dające możliwość ponownej weryfikacji zasadności likwidacji przedmiotowej placówki. Za naruszenie procedury podejmowania ww. uchwały można uznać również fakt, że radni podejmujący decyzję o likwidacji MOW w Ł. nie zostali zapoznani ze stanowiskiem, jakie w tej sprawie zajął Rzecznik Praw Obywatelskich. Ponieważ uchwała Rady Powiatu w B. zmieniająca uchwałę z dnia [...] w sprawie likwidacji MOW w Ł. nie została podjęta, a termin zaskarżenia obowiązującej uchwały minął z dniem 23 maja 2013 r., jedyną możliwością obrony swoich interesów przed sądem administracyjnym jest zaskarżenie podjętej przez Zarząd Powiatu w B. uchwały z dnia [...]. w sprawie przyjęcia harmonogramu likwidacji MOW w Ł., na podstawie której zostały podjęte czynności likwidacji zakładu pracy skarżących. W związku z tym w dniu 12 sierpnia 2013 r. skarżący wystosowywali do Zarządu Powiatu w B. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym przedstawili argumenty świadczące za tym, iż likwidacja MOW w Ł. przebiega z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 września 2013 r., Zarząd Powiatu wskazał, że wezwanie nie zasługuje na uwzględnienie uznając, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu, co skarżący potraktowali jako udzielenie odpowiedzi negatywnej. Skarżący nie zgodzili się z zaprezentowanym w odpowiedzi stanowiskiem Zarządu Powiatu, iż obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu ponowienia procedur w związku z wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Powołując się na orzecznictwo NSA wskazali, iż to nie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego obliguje organ prowadzący placówkę do ponowienia ustawowych procedur, a zmiana terminu likwidacji placówki. Zarząd Powiatu powołał się także na okoliczność, iż zobowiązany jest do wykonywania uchwał Rady Powiatu i w związku z powyższym, po ustaniu przeszkody formalno-prawnej, podjął uchwałę w sprawie przyjęcia harmonogramu likwidacji MOW, która ma charakter techniczny, ustanawiający jedynie harmonogram czynności faktycznych. W ocenie skarżących w zaistniałej sytuacji istotny jest jednak fakt, iż Zarząd wykonał uchwałę Rady Powiatu w terminie niezgodnym z zapisami uchwały, a będąca czynnością techniczną uchwała z dnia [...] w sprawie przyjęcia harmonogramu likwidacji MOW w Ł. w rzeczywistości zmienia datę likwidacji placówki, podczas gdy zmiana tej daty należy do Rady Powiatu w ramach jej kompetencji stanowiących. Zarząd Powiatu nie może więc określać owej daty w sposób dowolny, co uczynił podejmując zaskarżaną uchwałę. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w B. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że informacja dotycząca podjęcia przez Zarząd Powiatu w B. uchwały Nr [...] w sprawie przyjęcia harmonogramu likwidacji MOW w Ł. została wytworzona i podana do Biuletynu Informacji Publicznej w dniu 31 maja 2013 r. zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Organ powołał brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Wskazał, że skarżący już od dnia 31 maja 2013 r. mogli zapoznać się z informacją udostępnioną w BIP. Ponadto skarżący mieli możliwość zapoznania się z treścią przedmiotowej uchwały w toku postępowań prowadzonych przez Sąd Rejonowy w B. IV Wydział Pracy, dotyczących żądania przywrócenie do pracy w MOW w Ł., czy też wypłaty odszkodowania. Z tych też względów organ przyjął, że wszyscy skarżący uchybili terminowi wezwania organu do usunięcia naruszenia, przewidzianego w art. 52 ust. 3 p.p.s.a., a w konsekwencji niewyczerpania procedury prowadzącej do możliwości zaskarżenia przedmiotowego aktu, co skutkować powinno odrzuceniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Natomiast powołanie się w dopiero w skardze na przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, tj. art. 87 i 88 ustawy, jako podstawy zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu, w ocenie organu nie może być uznane za wyczerpanie obowiązku bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia. Organ powołał brzmienie art. 59 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Ponadto wskazał, że obowiązek powiadomienia organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, również został spełniony przy podejmowaniu uchwały intencyjnej i uchwały o likwidacji ośrodka. Wskazał, iż obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu ponowienia w/w procedur w związku z wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącej A.F. prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. – skarżącej H.D., zaś postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r. – skarżącej M. K. – B.. Natomiast postanowieniami wydanymi w dniu 28 stycznia 2014 r. Sąd na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargi skarżących: I.C., E.P., T.S. i T.T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim stwierdzić należy , iż zgodnie z art. 90a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym ( Dz. U z 2001 r nr 142 poz. 1592 ze zm. ) dalej u.s.p. – w sprawach o których mowa w niniejszym rozdziale , nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ( Dz. U. z 2012 r poz. 270 , 1101 i 1529 ). Zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący mogli wnieść w każdym czasie. Z tego powodu skarga nie została odrzucona. Sąd oddalił skargę z następujących powodów : Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. – każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, o której mowa w art. 87ust. 1 u.s.p. została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, co oznacza, że skarżący winien wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego. O tym, czy osoba ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych, Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki osoby o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc osoba, której prawa lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem osoba , która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego lub prawa pracy. Sąd rozpoznający taką sprawę nie może jej rozpoznać merytorycznie, gdyż rozpoznając skargę zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego , ale musi być realne i aktualne. Interes prawny skarżącego nie musi być naruszony w dacie podejmowania uchwały, naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia musi być aktualne , nie potencjalne – w dacie wnoszenia skargi. ( Małgorzata Stahl Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego teza 3 ZNSA 2013 s. 41 ). Ze sformułowania przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, ze nie jest to skarga powszechna ( actio popularis ) służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący skarżąc uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go na przykład pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skoro uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwala nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazali na żaden przepis prawa administracyjnego, który naruszałby ich interes prawny. Skarżący w skardze powołują się na naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, przepisów o systemie oświaty i przepisów o związkach zawodowych- przy czym odnoszą naruszenie ich interesu prawnego do niezgodnej - w ich ocenie – likwidacji placówki , a nie do zaskarżonej uchwały. Powołują się także na interes prawny wynikający z prawa pracy, art. 45 ust. 1 i 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 do protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a jak wyżej wskazano interes prawny musi wynikać z przepisów prawa administracyjnego. Skarżący są byłymi pracownikami Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł. z którymi rozwiązano stosunek pracy z dniem 31 sierpnia 2012 r. na podstawie uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] w sprawie likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł. oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela. Zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich interesu prawnego jak i merytoryczne zarzuty odnoszą się do – zdaniem skarżących – niezgodnej z prawem likwidacji placówki a de facto do uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] w sprawie likwidacji Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Ł. . Nie odnoszą się do zaskarżonej uchwały, której skarżący zarzucają jedynie niezgodną z uchwałą likwidacyjną datę likwidacji placówki. Sąd jednak rozpoznając sprawę niniejszą nie może się odnieść merytorycznie do tego zarzutu, gdyż jak wyżej wskazano przede wszystkim musiał zbadać istnienie interesu prawnego skarżących . W tej sprawie skarżący nie wykazali interesu prawnego, a zatem nie mają legitymacji skargowej wynikającej z art. 87 ust. 1 u.s.p.. Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił . U.K.