III SA/Łd 118/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. W dniu 5 czerwca 2008 r. K.C. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, polegającej na spłacie zaciągniętego kredytu mieszkaniowego. Z treści załączonej do wniosku umowy sprzedaży z 7 kwietnia 2008 r. wynikało, że wnioskodawca kupił wraz z E.M. lokal mieszkalny nr [...] położony w Z. przy ulicy K., o powierzchni użytkowej 42,13 m2, przy czym oboje nabywcy stali się współwłaścicielami ww. lokalu w częściach równych tj. po ½. Na zakup lokalu zaciągnęli wspólnie kredyt w kwocie 148 tys. zł. Dyrektor Zakładu Karnego w S. decyzją z [...] nr [...], na podstawie m.in. art. 184 ust. 1, art. 187 pkt 2, art. 192 pkt 4 i art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że nie jest możliwe przyznanie tego rodzaju pomocy w sytuacji, gdy w chwili ubiegania się o nią wnioskodawca był już właścicielem lokalu mieszkalnego. Nie było też zdaniem organu podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań na zakup takiego lokalu. Ponadto organ podniósł, iż powierzchnia mieszkalna, wynikająca z posiadanego przez wnioskodawcę udziału we współwłasności lokalu przy ul. K. wynosi 13,765m² i jest mniejsza od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, która wynosi od 14m² do 20m². W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał na naruszenie art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) oraz art. 6 kpa w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2003r. Nr 132, poz. 1235), a w szczególności § 5 ust. 3 pkt 4, a także art. 8–9 kpa. Zdaniem strony zakup lokalu nastąpił w czasie obowiązywania starych przepisów, których wymogi – w zakresie otrzymania pomocy – w pełni zrealizował. Decyzją z [...] Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego wniosek skarżącego nie był zasadny choć z innych przyczyn niż te, na które powołał się organ pierwszej instancji. Wskazując m.in. na art. 170, art. 173 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej z 9 kwietnia 2010 r. organ odwoławczy przyjął, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w rozumieniu ustawy, a więc odpowiadającego co najmniej przysługującym mu normom. Przypadający na wnioskodawcę udział w powierzchni mieszkalnej lokalu wynosił 13,76 m2 (połowa z 27,53 m2) i nie odpowiadał przysługującej mu normie, która wynosiła 14 m2. W ocenie organu, na uzyskanie lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej od przysługujących norm pomoc, w ocenie organu, nie mogła być udzielona. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego udzielana jest na wniosek funkcjonariusza, zatem data złożenia wniosku o przyznanie pomocy jest datą wszczęcia postępowania i to ona decyduje na podstawie jakich przepisów należy dokonać oceny uprawnień strony. Zgodnie zaś z art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z 9 kwietnia 2010 r. postępowania dotyczące decyzji w sprawach przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną na podstawie ustawy o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r., prowadzone są na podstawie nowych przepisów. Słusznie zatem organ pierwszej instancji zastosował do rozpoznania przedmiotowego wniosku nowe przepisy. W skardze na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej K.C. – wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji – podniósł zarzuty naruszenia: a) art. 35 oraz art. 36 § 1 kpa w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r., a w szczególności § 5 ust. 3 pkt 4, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, b) art. 6, a także art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie obowiązku informowania strony o zakresie przysługujących jej praw, c) art. 8–9 kpa poprzez wprowadzenie strony w błąd co do zakresu przysługujących jej uprawnień, a w konsekwencji – przez uniemożliwienie jej skorzystania z tych uprawnień. W uzasadnieniu skarżący zasadniczo powtórzył zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Powołał się również na rozstrzygnięcie wydane w podobnej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z 4 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 91/10). Podkreślił, iż organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, a ponadto nie dokonał ich wszechstronnej oceny pomimo wydłużenia postępowania administracyjnego, natomiast organ odwoławczy zaakceptował negatywną decyzję, co spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę wyważenia interesu obywatela – art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z [...] w przedmiocie odmowy przyznania K.C. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodna jest z obowiązującymi normami prawa procesowego i materialnego. Przede wszystkim podzielić należy ocenę organów administracji, że do załatwienia wniosku strony skarżącej zastosowanie znajdują przepisy ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r., nie zaś przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. Świadczy o tym bezpośrednio treść art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r., zgodnie z którym, postępowania dotyczące decyzji w sprawach przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r., wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że skoro w sprawie przedmiotowego wniosku nie została wcześniej wydana ostateczna decyzja do jego rozpoznania znajdują zastosowanie przepisy nowe. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji zaznaczyć na wstępie wypada, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest w istocie niesporny. Na podstawie umowy sprzedaży z 7 kwietnia 2008 r., skarżący stał się współwłaścicielem w ½ części lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 42,13 m2, w tym o powierzchni mieszkalnej 27,53 m2. Następnie, 5 czerwca 2008 r., złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie tego lokalu, polegającej na spłacie kredytu mieszkaniowego zaciągniętego na jego nabycie. Nie budzi również wątpliwości, że skarżący jest funkcjonariuszem w służbie stałej, spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, nie otrzymał takiego lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, jak również – że jest osobą samotną. Spór dotyczy natomiast kwestii czy pomoc finansowa, o którą się ubiega przysługuje mu w sytuacji, gdy zakupiony przez niego lokal mieszkalny nie spełnia jednostkowej normy powierzchni mieszkalnej w rozumieniu art. 173 ustawy o Służbie Więziennej z 9 kwietnia 2010 r. W sporze tym rację należy przyznać Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej. Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym analogicznych unormowań zawartych w poprzednio obowiązującej ustawie o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r., przyjmuje się, że pomoc finansowa, o której mowa, przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej wyłącznie na uzyskanie takiego lokalu mieszkalnego, który zaspokoi jego potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu ustawy. Oznacza to, że uzyskany lokal po pierwsze musi znajdować się w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a po drugie – jego powierzchnia mieszkalna powinna odpowiadać co najmniej powierzchni przysługującej funkcjonariuszowi przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego, stopnia służbowego oraz zajmowanego stanowiska. Jak podkreśla NSA w uchwale z 29 kwietnia 2009 r. (I OPS 7/08) "omawiana pomoc finansowa jest (...) alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego." W ocenie NSA "nie ma żadnych racjonalnych powodów, by zakładać, iż ustawodawca w ustawie o Służbie Więziennej zamierzał przyznać funkcjonariuszom Służby Więziennej uprawnienie do otrzymania prawa do pomocy na uzyskanie lokalu, nie uzależniając go od spełnienia jakichkolwiek kryteriów (...)". W cytowanym orzeczeniu NSA powołał się m.in. na rozważania zawarte we wcześniejszej uchwale tego sądu z 29 marca 1999 r. (OPS 1/99), w której zajął się interpretacją podobnych unormowań dotyczących pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom policji na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.). W uchwale tej NSA doszedł do przekonania, że "pomoc finansowa dla policjanta, (...) jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego (...), na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale." Celem tego unormowania było niewątpliwie to, by "policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa (tj. prawo do uzyskania pomocy finansowej)." Innymi słowy, realizacja tak ukształtowanego uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby poprzez umożliwienie mu zamieszkania w miejscowości, w której na stałe pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, oraz przez stworzenie mu warunków niezbędnych do założenia rodziny i prowadzenia normalnego życia rodzinnego (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 447/07). Podzielając powyższe rozważania przyjąć należy, że wyłącznie uzyskanie lokalu mieszkalnego zachowującego jednostkową normę powierzchni mieszkalnej zgodnie z art. 173 ust 1 ustawy o Służbie Więziennej z 9 kwietnia 2010 r., sprawi że cel ustawy (zapewnienie funkcjonariuszowi odpowiedniego mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej) zostanie osiągnięty. Tylko zaś wypełnienie wspomnianego celu zrodzi po stronie funkcjonariusza prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 184 ust. 2 ww. ustawy. W niniejszej sprawie skarżącemu, który jest osobą samotną, przysługują zgodnie z art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy dwie jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej co oznacza, że może otrzymać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej nie mniejszej niż 14 m2. Skarżący kupił udział (1/2) w lokalu o łącznej powierzchni mieszkalnej 27,53 m2, co oznacza że przypadająca na niego część powierzchni mieszkalnej wynosi 13,76 m2 i jest mniejsza od przysługujących mu norm. Uzyskany przez skarżącego lokal mieszkalny nie zaspokaja jego potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu ustawy, a zatem stronie skarżącej nie przysługuje pomoc finansowa, której udzielenia się domaga. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej słusznie zatem podtrzymał decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia objętego wymienionym na wstępie wnioskiem. Warto również przytoczyć treść art. 174 ust. 5 i 6 ustawy o służbie więziennej, w myśl którego funkcjonariuszowi za jego pisemną zgodą lub na jego pisemny wniosek może być przydzielony lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej mu zgodnie z normami. Przydział lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 5, nie pozbawia jednak funkcjonariusza prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym mu normom. Regulacja powyższa potwierdza tezę, że wyłącznie uzyskanie lokalu zaspokajającego jednostkową normę powierzchni mieszkalnej przewidzianej w przepisach ustawy o służbie więziennej stanowi zaspokojenie prawa funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że po pierwsze niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Postępowanie dowodowe zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organy administracji zebrały i rozpatrzyły cały, niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, materiał dowodowy. Podnosząc ten zarzut skarżący zresztą nie sprecyzował jakiego rodzaju okoliczności winny być jeszcze uwzględnione przez organy administracji. Nie zaprzeczył też żadnemu z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 8–9 k.p.a. Sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji oraz zakres udzielanych stronie informacji nie miał bowiem żadnego wpływu na zakres uprawnień strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. Na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miał także żadnego wpływu czas, w jakim rozpoznano wniosek strony. Wprawdzie organ pierwszej instancji, rozpatrując ten wniosek przez ponad dwa lata, w sposób ewidentny naruszył terminy załatwienia sprawy administracyjnej, jednak w realiach niniejszej sprawy to uchybienie artykułowi 35 k.p.a. nie mogło mieć żadnego wpływu na powstanie i treść uprawnień skarżącego, które wynikały z obowiązujących przepisów prawa. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, o czym przesądza treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten uzależnia bowiem możliwość uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji od tego by stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Taka zaś zależność nie zachodziła w niniejszej sprawie. Należy również zauważyć, iż zapisy nowej ustawy o służbie więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. nie zmieniły się w stosunku do ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. w kwestii wysokość przysługujących funkcjonariuszom norm powierzchni mieszkaniowej, a w niniejszej sprawie właśnie okoliczność uzyskania lokalu nieodpowiadającego wymaganym normom mieszkaniowym ma decydujące znaczenie dla negatywnego rozpoznania wniosku strony. Powołana przez skarżącego uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009r Nr OPS 7/08, zawierając tezę, iż : "nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy" – nie ma bezpośredniego odniesienia do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Podstawową negatywną przesłanką rozpoznania wniosku strony był fakt, nabycia przez skarżącego lokalu nieodpowiadającego ustawowym normom przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, zatem podnoszona zwłaszcza przez organ I instancji, okoliczność złożenia przez stronę wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu już po zakupie mieszania i ocena, czy w chwili składania wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ma w niniejszej sprawie drugorzędne znaczenie. W tym stanie sprawy, sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. P.Pij.