III SA/Łd 1183/15

Dnia 3 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 roku sprawy ze skargi P.Z. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy rozpoznania i uwzględnienia wniosku o sprzedaż lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę. III SA/Łd 1183/15 Uzasadnienie P. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy rozpoznania i uwzględnienia wniosku o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w Łodzi przy ul. P., wyrażoną w piśmie Administracji Zasobów Komunalnych [...] z 12 maja 2015 r., potwierdzoną następnie w - stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - piśmie Urzędu Miasta Ł. Departament Gospodarowania Majątkiem Wydział Budynków i Lokali z 25 września 2015 r. (znak [...]). W stanie faktycznym sprawy, skarżący złożył w jednostce budżetowej Miasta Łodzi - Administracji Zasobów Komunalnych [...] wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w Ł. przy ul. P. . Administracja poinformowała skarżącego, że lokal o którego nabycie stara się skarżący stanowi własność wspólnoty mieszkaniowej, bowiem stanowi część nieruchomości wspólnej w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1892) [dalej: ustaw o własności lokali]. Potwierdza to fakt zawarcia 18.03.2004 r. umowy najmu tego lokalu, której stroną jest Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. P. w Ł. i skarżący. Następnie skarżący wezwał Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 25 września 2015 r. Wydział Budynków i Lokali UMŁ, działając w imieniu Prezydenta Miasta Ł., odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o sprzedaż lokalu mieszkalnego. W piśmie tym organ wyjaśnił, że działania P. Z. związane z przebudową strychu zostały rozpoczęte w roku 1993, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) [dalej: ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości]. Zakończenie przebudowy nastąpiło w roku 2002, kiedy mocą decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. P. Z. uzyskał pozwolenie na użytkowanie lokalu. Organ zaznaczył, iż odbyło się to już po wejściu w życie ustawy o własności lokali, która w sposób odmienny, niż poprzednio obowiązująca ustawa, określa właściwość podmiotu decydującego o zmianie wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po dokonaniu przebudowy, organ gminy w drodze decyzji zmieniał odpowiednio wielkość udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności nieruchomości. Przepis ten został uchylony 1 stycznia 1995 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o własności lokali. Wobec faktu, że przed wejściem w życie ustawy o własności lokali nie zostały zmienione wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej przy ul. P., gdyż prowadzona przez P. Z. przebudowa nie była jeszcze zakończona, lokal stanowi część nieruchomości wspólnej, czyli należy w częściach ułamkowych do wszystkich właścicieli lokali. Zatem decyzja w przedmiocie zmiany wysokości udziałów w częściach wspólnych nieruchomości, a także w sprawie ewentualnej sprzedaży lokalu, należy do wspólnoty mieszkaniowej. Dalej organ wyjaśnił, że po zakończeniu przez P. Z. prac adaptacyjnych i uzyskaniu 3 grudnia 2002 r. pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] w nieruchomości przy ul. P. . została zawarta w dniu 18 marca 2004 r. między P. Z. a Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej ww. nieruchomości umowa najmu lokalu mieszkalnego powstałego z części wspólnej (strychu), co stanowi faktycznie potwierdzenie istniejącego po stronie wspólnoty mieszkaniowej prawa własności przedmiotowej części nieruchomości wspólnej. Wniosek P. Z. z 17 marca 2015 r. skierowany do Wydziału Praw do Nieruchomości w Departamencie Gospodarowania Majątkiem UMŁ za pośrednictwem Administracji Zasobów Komunalnych [...] o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P. nie został przekazany do tego Wydziału, gdyż przedmiotem sprzedaży przez Miasto Ł. mogą być lokale stanowiące jego własność (zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXXXV/817/98 z 29 kwietnia 1998 r. w sprawie ustalania zasad sprzedaży, na rzecz najemców samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami stanowiącymi własność Gminy Łódź, z późn. zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik P. Z., zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się niewykonaniem żadnej czynności zmierzającej do weryfikacji twierdzeń przedstawionych przez skarżącego, powołanych w celu wykazania, iż zajmowany przez niego lokal mieszkalny nr [...] zlokalizowany w budynku przy ul. P. w Ł jest własnością Gminy Miasta Ł.. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie dokonując analizy całokształtu materiału dowodowego, podtrzymał błędne stanowisko w sprawie i nie rozpoznał merytorycznie złożonego przez skarżącego wniosku o wykup lokalu; art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak oceny w treści pisma Urzędu Miasta Ł. Departament Gospodarowania Majątkiem Wydział Budynków i Lokali z 25 września 2015 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego, nie odniesienie się do tego materiału dowodowego w treści uzasadnienia, co uniemożliwia merytoryczną weryfikację zgodności z prawem dokonanej czynności; art. 19 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że nie jest on właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego. Ponadto, zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że strych budynku położonego przy ul. P. w Ł., stanowi część wspólną nieruchomości, podczas gdy ta część nieruchomości nie stanowi części wspólnej nieruchomości, bowiem od roku 1994 wyłącznie skarżący był uprawniony, za zgodą właściciela - Gminy Miasta Ł., do korzystania z przyznanej mu części przebudowywanego strychu, w wyniku którego powstał lokal nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędna interpretacja stanowi podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o: uchylenie czynności organu z 12 maja 2015 r. na podstawie art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a.; uznanie uprawnienia skarżącego do nabycia lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku przy ul. P. w Ł., na podstawie art. 146 § 2 ustawy p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na postawie art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Ł. wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych do jej wniesienia w związku z faktem, że charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, ma ona bowiem charakter cywilnoprawny, ewentualnie o oddalenie skargi: a/ z uwagi na fakt, że Miasto Ł. nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ł. przy ul. P. , lokal ten stanowi współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej tej nieruchomości; b/ z uwagi na fakt, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o sprzedaż lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a]. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 9 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie, kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych spawach - pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a wskazanego przepisu - pkt 8, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie odmowy rozpoznania i uwzględnienia wniosku o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Łodzi przy ul. P. , wyrażona w piśmie Administracji Zasobów Komunalnych [...] z 12 maja 2015 r., potwierdzona następnie w stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, piśmie Urzędu Miasta Ł. Departament Gospodarowania Majątkiem Wydział Budynków i Lokali z 25 września 2015 r. (znak [...]). W związku z takim określeniem przez skarżącego przedmiotu skargi w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy w tym zakresie możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. Analiza treści art. 3 ustawy p.p.s.a. pozwala przyjąć, że niniejsza sprawa nie mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Tymczasem kwestionowana czynność, polegająca na odmowie rozpoznania i uwzględnienia wniosku skarżącego o sprzedaż lokalu mieszkalnego nie należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., w szczególności jej pkt 4, ale jest właśnie czynnością o charakterze stricte cywilnym. Ponadto jej załatwienie nie leży w kompetencjach organów samorządu terytorialnego (gminy), a w praktyce dotyczy ona sporu cywilnoprawnego pomiędzy najemcą spornego lokalu a wspólnotą mieszkaniową, w której znajduje się ten lokal, bądź też Gminy, jeżeli lokal należy do jej zasobów mieszkaniowych. Trafnie w tym zakresie - zdaniem Sądu - organ administracji odwoływał się w analizowanym stanie faktycznym do treści art. 21 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że części domów i inne urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali stanowią współwłasność w częściach ułamkowych właścicieli lokali. Właściciele ci, są również w ułamkowych częściach współużytkownikami wieczystymi gruntu, na którym budynek się znajduje. Do czasu sprzedaży wszystkich lokali w domu stanowiącym własność gminy to gmina decydowała o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie domu przez osoby fizyczne, polegającej na powiększeniu liczby lokali. Po dokonaniu przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy gmina w drodze decyzji zmieniała odpowiednio wielkość udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współwłasności lub we współużytkowaniu gruntu. Zauważyć jednak należy, iż przepis ten został uchylony 1 stycznia 1995 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy o własności lokali. Zmiana ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawą o własności lokali, poprzez skreślenie art. 21 ust. 1-6 i ust. 10, zmierzała do zachowania zgodności ustaw z ustawą zasadniczą i poszanowania własności prywatnej. Wprawdzie przepis art. 38 ustawy o własności lokali (przepis przejściowy) dotyka bezpośrednio skarżącego w tej konkretnej sprawie, ale równocześnie bierze w ochronę pozostałych współwłaścicieli budynku, którzy po 31 grudnia 1994 r. w pełniejszy sposób mogą realizować swoje prawo własności. Stosownie zatem do postanowień ustawy obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. zgodę na zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, którą w niniejszej sprawie stanowił strych budynku, udziela obecnie ogół właścicieli lokali, które wchodzą w skład nieruchomości, tworzącej wspólnotę mieszkaniową. Sprawy tego typu mają zatem niewątpliwie charakter cywilnoprawny i nie podlegają rozstrzyganiu w formie decyzji administracyjnych. W analizowanym stanie faktycznym natomiast przed wejściem w życie ustawy o własności lokali nie zostały zmienione wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej przy ul. P. , gdzie znajduje się sporny lokal, gdyż prowadzona przez skarżącego przebudowa nie była jeszcze zakończona. Z wyjaśnień udzielonych przez organ, potwierdzonych przez skarżącego i załączonych akt administracyjnych sprawy wynika, że działania związane z przebudową strychu zostały rozpoczęte w roku 1993, w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zakończenie prac nastąpiło jednak w 2002 r., czyli już po wejściu w życie ustawy o własności lokali, która to ustawa odmiennie niż poprzednio obowiązująca określa właściwość podmiotu decydującego o zmianie wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że faktycznie mamy do czynienia z żądaniem wykupu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji gminy, to zauważyć należy, iż sprzedaż komunalnych lokali mieszkalnych ich najemcom następuje w trybie uchwały nr LXXXV/817/98 Rady Miejskiej w Łodzi z 29 kwietnia 1998 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży na rzecz najemców samodzielnych lokali mieszkalnych, nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i garażami, stanowiących własność Gminy Ł. Czynność ta polega na zawarciu umowy sprzedaży lokalu przez Gminę Ł. z ich najemcami. Jest to więc czynność cywilnoprawna do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali. Skoro natomiast jest to czynność cywilnoprawna to nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. e.o.