III SA/Łd 12/05

Dnia 16 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor Monika Krzyzanika (spr.), Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2005 roku przy udziale sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę III SA/Łd 12/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatu w Ł., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o utracie przez A. M., od dnia 10 września 2004r., prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. wniósł o jej unieważnienie w oparciu o art. 127 § 2 i art. 128 k.p.a. Wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] został uznany za osobę bezrobotną i otrzymał prawo do zasiłku od dnia 10 marca 2004r. na okres nieokreślony przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podstawą przyznania prawa do zasiłku był art. 23 ust. 2 pkt 3 powołanej wyżej ustawy, który nie zawiera stwierdzenia "upływu maksymalnego okresu pobierania", wymienionego w decyzji z dnia [...]. Wnoszący odwołanie podniósł, iż w dalszym ciągu spełnia warunki uprawniające go, na podstawie art. 23 ustawy, do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Podał, iż art. 25 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie ma w jego przypadku zastosowania, gdyż nie był podstawą przy wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 139 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) w związku z art. 25 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b, art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż A. M. uzyskał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10 marca 2004r., a więc gdy obowiązywała jeszcze ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ustawa ta została uchylona z dniem 1 czerwca 2004r. w związku z wejściem w życie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która w art. 139 stanowi, iż zasiłki, dodatki szkoleniowe oraz inne świadczenia z tytułu bezrobocia przyznane bezrobotnym przed dniem wejścia w życie ustawy są wypłacane na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach, z wyjątkiem ich waloryzacji i zawieszania, które są dokonywane na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Organ wskazał, iż w tej sytuacji należało oceniać uprawnienia skarżącego na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W myśl art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Organ podał, iż przeciętna stopa bezrobocia na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. w dniu 30 czerwca 2003r. wynosiła 13,9% i nie przekraczała przeciętnej stopy bezrobocia w kraju wynoszącej 17,7%. Powyższe, zdaniem organu oznacza, iż bezrobotnym zamieszkałym na terenie Ł., rejestrującym się w PUP w Ł. w 2004r., przysługiwało prawo do zasiłku przez okres 6 miesięcy. Z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Urząd Pracy w Ł. wypłacał A. M. zasiłek dla bezrobotnych za okres 6 miesięcy, a więc zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie organu, z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika również, iż brak jest podstaw do przedłużenia A. M. okresu pobierania zasiłku na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r., gdyż żona skarżącego nie figuruje w ewidencji bezrobotnych od dnia 9 maja 2000r. Organ odwoławczy wskazał, iż w tym stanie faktycznym i prawnym decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...], o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu maksymalnego okresu jego pobierania, jest zgodna z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. M. i zażądał unieważnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Wskazał, iż Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję [...] Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nie rozpatrzył obiektywnie jego wątpliwości, co do kompetencji Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Ł., który tę decyzję wydał. Podał, iż zgadza się z organem odwoławczym, że art. 25 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie uprawnia go do pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, jednak decyzja [...] została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto decyzja [...] z [...] nie określa długości pobierania zasiłku określonej przepisami art. 25 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. Z uwagi na powyższe skarżący wskazał, iż wobec niego przepisy art. 25 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie obowiązują. Wniósł o przedłużenie prawa do pobierania zasiłku zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] i wypłatę należności wraz z odsetkami od dnia 10 września 2004r., zgodnie z art. 8 i 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż nieokreślenie w decyzji okresu pobierania zasiłku nie oznacza, iż zasiłek ten przysługuje przez czas nieokreślony i że jedynie zaistnienie okoliczności powodujących jego utratę powoduje zakończenie tego okresu. Przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego, zdaniem organu drugiej instancji, nie ma żadnej możliwości przedłużenia okresu zasiłkowego ponad okresy, określone w art. 25 tej ustawy. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2005r. skarżący podniósł, iż skoro w jego przypadku zastosowanie ma jedynie art. 139 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a decyzja [...] z dnia [...] została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b oraz art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy, to decyzja ta powinna zostać unieważniona. Wskazał, iż wobec tego, że nie zaistniały okoliczności powodujące utratę prawa do zasiłku wymienione w art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. to w dalszym ciągu powinna obowiązywać decyzja [...] z [...]. Dodał, iż w dalszym ciągu nie kwestionuje merytoryczności decyzji Wojewody z dnia [...] ani pisma z dnia 4 stycznia 2005r., lecz prosi o unieważnienie decyzji [...] Starosty Powiatu w Ł., która wydana została wbrew przepisom art. 8, 9 i 227 k.p.a. Na rozprawie w dniu 16 marca 2005r. skarżący wyjaśnił, iż nie zachodzą w jego przypadku okoliczności powodujące wydłużenie okresu pobierania zasiłku, wymienione w art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wskazał, iż skoro w decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych z dnia 15 marca 2004r. nie określono okresu, na który ten zasiłek przyznano i nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r., to ma on nadal prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia. Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), obowiązującej od dnia 1 czerwca 2004r., zasiłki, dodatki szkoleniowe oraz inne świadczenia z tytułu bezrobocia przyznane bezrobotnym przed dniem wejścia w życie ustawy są wypłacane na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach, z wyjątkiem ich waloryzacji i zawieszania, które są dokonywane na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Wobec tego, iż z akt sprawy wynika, że zasiłek dla bezrobotnego został przyznany A. M. decyzją Starosty Powiatu w Ł. nr [...] z dnia [...], do długości okresu pobierania przez niego zasiłku zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.). Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, okres pobierania zasiłku, z zastrzeżeniem ust. 1a, 5, 8, 11 i 12, wynosi 6 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż przeciętna stopa bezrobocia na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. w dniu 30 czerwca 2003r. nie przekraczała przeciętnej stopy bezrobocia w kraju, jak również, że w stosunku do skarżącego nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, powodujące przedłużenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Wobec powyższego, decyzję Starosty Powiatu w Ł. nr [...] z dnia [...], utrzymaną następnie w mocy przez rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...], orzekającą o utracie przez A. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10 września 2004r. z powodu upływu maksymalnego okresu pobierania tego zasiłku, należy uznać za zgodną z powołanymi wyżej przepisami prawa. Skoro bowiem decyzją z dnia [...] zasiłek dla bezrobotnych został skarżącemu przyznany od dnia 10 marca 2004r. to okres pobierania tego zasiłku upłynął z dniem 10 września 2004r. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, iż wobec tego, że w decyzji z dnia [...], przyznającej mu zasiłek dla bezrobotnego, w podstawie prawnej jej wydania nie został wskazany art. 25 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a z jej treści nie wynika długość okresu pobierania zasiłku, to w takim przypadku przepis art. 25 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie obowiązuje, gdyż zasiłek został przyznany bezterminowo. Przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mają charakter bezwzględnie obowiązujących, a ustalenie długości okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie zostało pozostawione do uznania organu administracji, lecz wynika wprost z przepisu art. 25 tej ustawy. Decyzja przyznająca zasiłek dla bezrobotnego istotnie powinna zawierać wskazanie okresu, na jaki zasiłek został przyznany lub przepisu prawnego, z którego taki okres wynika, lecz brak takich informacji nie czyni tej decyzji wadliwej ani też nie powoduje, że zasiłek zostaje przyznany bezterminowo. Brak podania przez Starostę Powiatu w Ł. w decyzji z dnia [...] długości okresu, na jaki został skarżącemu przyznany zasiłek dla bezrobotnego, powoduje, iż dla ustalenia tego okresu należy odwołać się do ustawy, będącej podstawą do przyznania tego zasiłku, a zwłaszcza do art. 25 tej ustawy, z którego wynika, że w przypadku skarżącego okres ten powinien wynosić 6 miesięcy. Ponadto, możliwość przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych bezterminowo czy też na czas nieokreślony, nie wynika przecież ani z decyzji nr [...] z dnia [...] ani też z przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Należy przyznać rację skarżącemu, iż decyzja Starosty Powiatu w Ł. z dnia [...] nr [...], utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewody [...], zawiera błędną podstawę prawną, gdyż powołuje się wyłącznie na przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zamiast na przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w związku cytowanym wyżej z art. 139 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Zdaniem sądu, powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji przytoczył prawidłową podstawę prawną, jak również wyjaśnił, dlaczego w przypadku skarżącego zastosowanie mają nadal przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia byłoby sprzeczne z przepisami art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wątpliwości decyzji, których dopuścił się organ pierwszej instancji, co też w rozpatrywanej sprawie zostało uczynione. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 6 maja 1999r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 134/97, iż brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną (por. wyroki NSA w sprawach o sygn.: IV SA 220/87 z dnia 29 września 1987r., II SA 403/83 z dnia 25 maja 1983r. i I SA 1425/99 z dnia 26 stycznia 2001r.). Warto również zaznaczyć, iż długość okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, wynikająca z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz z błędnie wskazanego przez organ pierwszej instancji jako podstawa prawna decyzji, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest identyczna. Sąd nie przychylił się również do wniosku skarżącego, wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2005r, o unieważnienie decyzji Starosty Powiatu w Ł. nr [...], jako wydanej wbrew przepisom art. 8, 9 i 227 k.p.a., gdyż nie ma podstaw do orzekania o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzja ostateczną, której zresztą "merytoryczności" skarżący w tym piśmie nie kwestionuje. Skład rozpatrujący niniejszą sprawę nie stwierdził również, aby zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.